الگوی خروج از برزخ اقتصاد؛ نگاهی به تجربه "گرجستان"
دنياي اقتصاد/ متن پيش رو در دنياي اقتصاد منتشر شده و انتشار آن به معني تاييد تمام يا بخشي از آن نيست بعد از فروپاشي اتحاديه شوروي سابق، گرجستان بهعنوان عضوي از اتحاديه، پس از استقلال در يک برزخ اقتصادي قرار گرفت. ۱۵ سال در حضيض ماند؛ اما بعد از پيريزي اصلاحات گسترده، اوج گرفت. گرجستاني که بهعنوان يکي از فاسدترين کشورهاي دنيا شناخته ميشد به يکي از شفافترين کشورهاي دنيا تبديل شده است و اصلاحات آن بهعنوان يکي از موفقترين اصلاحات شناخته ميشود. اصلاحات گرجستان در سه مرحله «بوروکراسيزدايي»، «خصوصيسازي» و «ليبراليزيشن» به کمک تيم تکنوکرات اقتصادي اين کشور صورت گرفت و الگويي است براي کشورهايي که با ناکارآيي اقتصادي دست وپنجه نرم ميکنند.
گرجستان در سال ۱۹۹۱ يکي از فاسدترين، ناکارآترين و رانتيترين کشورها بود؛ اما در سالهاي گذشته به يکي از شفافترين و کارآترين اقتصادهاي دنيا تبديل شده است. اگر چه دو عامل «تعرض امپراتوريها و دول همسايه» و «اهمال سياستگذاران داخلي» گستره تاريخي توقف اقتصاد گرجستان را توضيح ميدهد اما پيريزي اصلاحات گسترده در سال ۲۰۰۳ بهعنوان يک «نقطه برگشت» براي اقتصاد اين کشور قلمداد ميشود. نقطه برگشتي که درسهاي جالب توجهي به توسعهخواهان دنيا آموخت. تجربه گرجستان به سه سوال اساسي پاسخ داد: اول اينکه «چرا سياستگذاران در مقابل اصلاحات مقاومت ميکنند؟» دوم اينکه «چرا شيفت سياسي به تعويق ميافتد؟» و سوم اينکه «اصلاحات با چه شدت و مقياسي بايد انجام گيرد؟» بازخواني تجربه گرجستان نشان ميدهد که پاسخ سوال اول در دل يک تحليل عقلايي اما مبتني بر مقياس «کوتاهمدت» در ذهن سياستگذار بيرون ميآيد. بهطوريکه فشار اجتماعي و رياضت اقتصادي حکم ميکند که سياستگذار کوتاهمدت به اصلاحات روي نياورد؛ اگر چه ممکن است نتيجه اصلاحات در بلندمدت «برد اجتماعي» باشد؛ اما مهم اين است که سياستمدار فعلي در بلندمدت در دايره سياست وجود ندارد. پاسخ سوال دوم را ميتوان با تقسيم جامعه به دو گروه «اکثريت» و «اقليت و سياستگذار» جستوجو کرد؛ بهطوريکه گروه اکثريت توانايي واکنش به سياستهاي ناکارآ را نداشته و رويکرد «چشمپوشي» را در پيش ميگيرند. در طرف مقابل گروه «اقليت و سياستمداران» با اتخاذ رويکرد «لابي» فرآيند «شيفت سياسي» را به تعويق مياندازند. درخصوص سوال سوم بررسيها نشان ميدهد گرجستان اصلاحات را در ۳ مقياس «بوروکراسيزدايي»، «خصوصيسازي» و «ليبراليزيشن» و در ۲۵ مرحله انجام داد. اصلاحاتي که فضاي فاسد سابق گرجستان را به فضاي شفاف امروزي تبديل کرد. «دنياي اقتصاد» قبلا در گزارشي با عنوان «رمز سبقت در ماراتن اقتصاد» تجربه اقتصاد گرجستان بعد از استقلال را در مقايسه با استوني بررسي کرده بود. گزارش حاضر در ادامه گزارش مذکور روي فرآيند اصلاحات اقتصادي گرجستان تمرکز کرده است.
بررسي تاريخچه اقتصاد گرجستان نشان ميدهد اين کشور فرازوفرودهاي قابلتوجهي را تجربه کرده است. در مجموع تاريخ اقتصادي گرجستان را ميتوان به ۳ دوره «قبل از استقلال گرجستان از جماهير شوروي»، «بعد از استقلال(سال ۱۹۹۱) تا انقلاب رز در سال ۲۰۰۳» و «بعد از انقلاب رز تاکنون» تقسيم کرد. در دوره اول گرجستان در طول تاريخ خود يا در معرض تنشهاي دو امپراتوري يونان و ايران قرار داشته يا در عصر جديد تحت تصاحب شوروي بوده است؛ بنابراين اقتصاددانان نقش سياستگذاري مستقل در اين دوره را کمرنگ ارزيابي کرده و به واکاوي دورههاي بعد ميپردازند. دوره دوم از استقلال اين کشور از اتحاد جماهير شوروي در سال ۱۹۹۱ آغاز شد و تا انقلاب رز در سال ۲۰۰۳ ادامه يافت. از اين دوره بهعنوان دوره ناکارآيي سياستگذاري و شکست اقتصادي ياد ميشود. بهطوريکه در اين بازه زماني حدود ۱۵ ساله گرجستان يکي از فاسدترين کشورهاي دنيا شناخته ميشد. بهدليل همين فساد و شکستها، درآمد سرانه اين کشور در اين بازه زماني تقريبا ثابت ماند. عمده اقتصاددانان علت خواب اقتصادي گرجستان در اين دوره را به دو عامل «سردرگمي بعد از استقلال» و «فضاي رانتي دولتي» نسبت ميدهند. گرجستان که دههها خود را با برنامههاي اقتصادي جماهير شوروي منطبق کرده بود بعد از استقلال خود را در يک سردرگمي و برزخ پيدا کرد؛ بهطوريکه استراتژي صريح و روشني براي مديريت اقتصاد در بين سياستگذاران اين کشور وجود نداشت. بعد از استقلال سياستگذاران گرجستاني با سوالهايي مواجه شدند که قبلا تجربه پاسخ به آن را نداشتند. سوالهايي مانند چه چيزي توليد کنيم؟ چطور توليد کنيم؟ و چه کسي توليد کند؟ از جمله سوالهايي بود که اقتصاد گرجستان را با يک سردرگمي مواجه کرد. بسياري از شرکتهاي محلي که تحت پرچم شوروي فعاليت ميکردند بعد از استقلال در مالکيت دولت سرگردان شده بودند. بدون سيستم مالياتي جامع دولت مجبور به چاپ پول شد که خود زمينه را براي ابر تورمهاي پياپي فراهم کرده بود. بهدليل شوک سمت عرضه و کنترلهاي قيمتي، عرضه سوخت، مواد غذايي و بسياري از کالاها و خدمات کم شده بود. سياستهاي کنترلي و دستوري سنگين خود زمينه را براي گسترش رانت و فساد در اقتصاد ايجاد کرده بود. رانتي که منشا آن از دولتمردان و سياستگذاران اين کشور نشات ميگرفت. در سال ۲۰۰۳ بعد از ۱۵ سال جنگ داخلي، اصلاحات گسترده در همه زمينههاي اقتصادي صورت گرفت و اقتصاد اين کشور به مسير رشد پايدار برگشت. در ۱۵ سال قبل از آن، گرجستان دو مسير را براي خود ترسيم کرده بود: يا اينکه دولت وقت بدون انقلاب و جهش سياسي از مقاومت در مقابل اصلاحات دست ميکشيد و اصلاحات را بدون تحميل هزينه سياسي آغاز ميکرد يا هم اينکه دولت تا حدي جلوي آغاز اصلاحات مقاومت کند که شيفت سياسي اتفاق بيفتد و انقلاب زمينه را براي اصلاحات فراهم آورد. اگر چه در نهايت بدون «شيفت سياسي» اصلاحات صورت نگرفت، اما سوالي که همواره ذهن اقتصاددانان را مشغول کرده بود اين بود که چه مجموعه عواملي باعث ميشد تا سياستگذار در مقابل اصلاحات مقاومت نشان دهد؟
در پاسخ به اينکه چرا سياستمداران گرجستاني ۱۵ سال فضاي رانت و فساد را تجربه کردند اما زير بار اصلاحات نرفتند، اقتصاددانان مطالعات زيادي انجام دادهاند. درحاليکه دنيا به اين نتيجه رسيده که رويکردهايي مانند «تجارت آزاد»، «اقتصاد رقابتي»، «حفظ حقوق مالکيت» در مقابل رويکردهاي آلترناتيو ارجيحت دارند، اما چرا سياستگذاران تن به اين رويکردها نميدهند؟ اگر منافع جامعه تابعي از تصميم سياستگذار درخصوص اين رويکردهاست چه تحليل ذهني مقاومت سياستگذار درخصوص اصلاحات را توجيه ميکند؟ آيا مقاومت در برابر اصلاحات منافع انتظاري براي سياستگذار دارد؟ خروجي نهايي مطالعات صورت گرفته درخصوص چرايي مقاومت سياستگذار در مقابل اصلاحات را ميتوان در مساله «تضاد منافع» جست. بهطوريکه سياستگذار هنگامي که پيشنهاد اصلاحات را از سوي اقتصاددان دريافت ميکند به دو دسته تحليل ذهني «کوتاهمدت» و «بلندمدت» اتکا ميکند. دو دسته تحليل مذکور دقيقا خروجي معکوسي به سياستگذار ميدهد. بهطوريکه خروجي تحليل کوتاهمدت «مقاومت» و خروجي تحليل بلندمدت «از سرگيري» اصلاحات است. در مقياس کوتاهمدت، سياستگذار دوره چندساله خود را مشاهده کرده و تحليل هزينه-فايده اصلاحات را صورت ميدهد. سياستگذار به اين نتيجه ميرسد که اگر در دوره فعلي اصلاحات صورت گيرد هزينه آن مانند رياضت اقتصادي و فشار اجتماعي و کاهش مقياس دخالت دولت در دوره فعلي به عموم مردم منتقل ميشود که پيکان انتظارات را به سمت خود سياستگذار ميکشاند. اما در تحليل بلندمدت سياستگذار به اين نتيجه ميرسد اگرچه ممکن است در خلال دورههاي اصلاحات با موجي از اعتراضات و نارضايتيها مواجه شود، اما در بلندمدت منافع آن به عموم جامعه ميرسد؛ بنابراين نتيجه نهايي تحليل بلندمدت روي آوردن سياستگذار به اصلاحات است، اما نکته مهم اين است که سياستگذار خود را در بلندمدت خارج از دايره سياست ميداند به همين دليل تن به اصلاحات نداده و رويکرد کوتاهمدت را پيش ميگيرد. علت مقاومت سياستمداران گرجستاني در قبال اصلاحات به همين تحليل کوتاهمدت بر ميگردد. انقلاب رز و اصلاحات گسترده در گرجستان در خلال اين دو دسته تحليل به وضوح قابلتوضيح است. در ۱۵ سال بعد از استقلال گرجستان از شوروي، سياستگذاران همواره رويکرد کوتاهمدت را در پيش گرفتند و تن به اصلاحات ندادند. در نهايت بعد از ۱۵ سال مقاومت سياستگذار، اصلاحات در خلال «شيفت سياسي» صورت گرفت. اصلاحاتي که ميتوانست در چارچوب سياسي قبلي انجام گيرد و رفاه جامعه را افزايش دهد،در نهايت در خلال يک انقلاب صورت گرفت و رفاه بلندمدت جامعه را افزايش داد.
بعد از اينکه جامعه متوجه نتيجه مثبت اصلاحات گرجستان شد اين سوال مطرح شد که چرا «شيفت سياسي» با تاخير صورت گرفت و گرجستان در اين بين زمان زيادي را از دست داد؟ بنابراين موج مطالعات جديد اقتصاددانان سياسي به سمت پاسخ به اين سوال گرايش يافت. براي پاسخ به اين سوال اقتصاددانان جامعه را به دو گروه تقسيم کردند. گروهي که در قبال سياستگذاري موجود رويکرد «چشمپوشي يا Ignorance» را در پيش ميگيرند و اکثريت جامعه هستند. گروهي ديگر که رويکرد «لابي يا Lobby» را در پيش گرفته و اقليت منتفعاليه جامعه هستند. منظور از رويکرد چشمپوشي اين است که بخش غالب جامعه ناکارآييهاي سياستي جامعه را ناديده ميگيرند و واکنش نشان نميدهند. اقتصاددانان دليل اين رفتار اجتماعي را از دو کانال توجيه ميکنند: اول اينکه روزانه سياستگذاريها و قانونگذاريهاي زيادي صورت ميگيرد و بخش غالب جامعه هزينه و انگيزه کافي براي دنبال کردن کارآيي سياستها را ندارند و رويکرد چشمپوشي را در پيش ميگيرند که اين خود فرآيند «شيفت سياسي» را به تعويق مياندازد. کانال دوم به توزيع هزينه سياستهاي شکست خورده برميگردد. بهطوريکه هزينه يک سياستناکارآ روي بخش غالب جامعه توزيع ميشود و قدرت لمس آن براي جامعه در کوتاهمدت پايين است. اين قدرت لمس پايين باعث شده تا بخش غالب جامعه دوباره رويکرد چشمپوشي را در پيش گرفته و اين خود به تعويق فرآيند شيفت سياسي کمک ميکند. اما رويکرد «لابي بخش اقليت» روي ديگري از سکه «شيفت سياسي» را به تصوير ميکشاند. بهطوري که اين بخش همواره بهدنبال به تعويق افتادن شيفت سياسي هستند. بخش اقليت جامعه به پشتوانه منافعي که «لابي» با سياستمداران براي آنها به همراه دارند همواره به رويکرد لابي روي ميآورند. در طرف مقابل، اين لابي براي سياستمداران نيز منافع انتظاري به همراه دارد. بهعبارت ديگر، بهدليل ضريب نفوذ قابلتوجه اين گروه اقليت روي راي گروه اکثريت، سياستمداران انگيزه کافي براي دادن دم به تله گروه اقليت دارند. نتيجه تفکيک جامعه به دو گروه «اکثريت» و «اقليت» اين است که ارزيابي بلندمدت گروه اکثريت را به سمت رويکرد «چشمپوشي» متمايل ميکند و گروه «اقليت» و «سياستمداران» را به سمت رويکرد «لابي» متمايل ميکند. برآيند اين دو رويکرد از سوي جامعه اين است که «شيفت سياسي» تا جايي که امکان دارد به تعويق بيفتد. پيامد اين تعويق از دست دادن زمان براي گروه اکثريت و توزيع رانت بين اقليت و سياستمداران است. به همين دليل برخي تعويق اصلاحات در گرجستان را مصداق زمان از دسته ميدانند.
بالاخره فشار اجتماعي بر مقاومت در مقابل «شيفت سياسي» چيره شد و در سال ۲۰۰۳ گرجستان در پي يک انقلاب اصلاحات گسترده را در پيش گرفت. اگر چه همه تجربههاي «شيفت سياسي» در دنيا منجر به بازگشت اقتصاد به سمت بهبود نشده است، اما تجربه گرجستان شرط کافي را داشت. بسياري از اقتصاددانان عقيده دارند شرط لازم براي شکست مقاومت سنگين در مقابل اصلاحات شيفت سياسي و شرط کافي آن روي کار آمدن تيمي تکنوکرات و حرفهاي است. شرط کافي که اصلاحات گرجستان را به هدف بهبود اقتصادي رساند. در سال ۲۰۰۴ پس از تغيير دولت «بندوکيدز» تکنوکرات بهعنوان وزير اقتصاد و مسوول هدايت اصلاحات اقتصادي انتخاب شد. يک تيم تکنوکرات و حرفهاي اصلاحات ليبرال گرجستان را به يکي از مشهورترين اصلاحات نهتنها در بلوک شوروي سابق، بلکه در دنيا تبديل کرد. «دوينگ بيزينس» کشورها را براساس معيارهاي مختلف سهولت کسبوکار رتبهبندي ميکند. در شاخص اين نهاد بينالمللي معيارهايي مانند «تعداد روزهايي که طول ميکشد تا يک کسبوکار راهاندازي شود»، «تعداد روزهاي واردات کالا و خدمات»، «رويههاي قراردادهاي تجاري در دادگاه»، «سهولت استخدام نيروي کار»، «سهولت پرداخت ماليات» محاسبه ميشود؛ درحاليکه رتبه گرجستان در اين موسسه در سال ۱۹۹۱ حدود ۹۰ بود، در سال گذشته در ميان بيش از ۱۲۰ کشور به رتبه ۹ کاهش يافته است. گرجستان در سال گذشته در اين رتبهبندي در بين کشورهاي اروپايي و آسياي مرکزي به شفافترين اقتصاد تبديل شده است. البته شفافيت اقتصادي تنها متغيري نبود که بهبود اقتصاد گرجستان بعد از اصلاحات را نمايندگي کند. درآمد سرانه هر شهروند گرجستاني درحاليکه در ۱۵ سال قبل از اصلاحات در حدود ۱۲۰۰ دلار ثابت مانده بود اما در ۱۰ سال بعد از اصلاحات بيش از ۳ برابر افزايش يافت و به حدود ۴ هزار دلار رسيد. نرخ بيکاري که سقف ۱۰ درصد را لمس کرده بود، در سالهاي گذشته به ۴ درصد رسيده است. نرخ تورم که قبل از اصلاحات مرز ۲۰ درصد را عبور کرده بود، در سالهاي گذشته به حدود ۲ درصد رسيد. حجم سرمايهگذاري مستقيم خارجي که قبل از اصلاحات حدود ۱۰۰ ميليون دلار بود، در سالهاي گذشته به بيش از ۸ برابر يعني ۸۰۰ ميليون دلار نيز رسيده است. صنعت گردشگري که قبل از اصلاحات سهم ناچيزي در اقتصاد اين کشور داشت بهعنوان موتور حرکت اقتصاد اين کشور در سالهاي گذشته تبديل شده است. برگشت همه شاخصهاي اقتصادي به سمت مسير بهبود بعد از اصلاحات قابلمشاهده است، اما سوال مهم اين است که اصلاحات مذکور با چه گستره و مکانيزمي صورت گرفته که به معجزه نجات گرجستان تبديل شد؟