سرمقاله دنیای اقتصاد/ اصلاح نظام بودجهریزی
دنياي اقتصاد/ « اصلاح نظام بودجهريزي » عنوان سرمقاله روزنامه دنياي اقتصاد به قلم حسن خوشپور است که ميتوانيد آن را در ادامه بخوانيد: نظام بودجهريزي عصاره و تبلور نظام و محتواي حکمراني و اقتصاد سياسي و متاثر از ساختار توزيع قدرت سياسي در جامعه است و سند بودجه تصوير مالي و عملياتي شيوه حکمراني و حکومتداري در سال برنامهريزي شده است. اسناد بودجه به ظاهر انعکاس مالي و اداري دارند، ولي به واقع اسنادي سياسي و تبيينکننده روش تخصيص منابع براي انجام فعاليتها و اجراي برنامههاي مالي و عملياتي هستند. تلاش براي اصلاح نظام بودجهريزي بدون بازنگري در روشهاي حکمراني و تغيير مباني اقتصاد سياسي بيهوده است و نتيجه ندارد. کم و کيف جايگاه دولت در اقتصاد و مفاد ماموريتهاي آن و نقش و تاثير گروههاي ذينفع و ذينفوذ که متاثر از وقوف، مباني نظري و ارزشي حاکم بر جامعه است بر محتوا و ذات نظام بودجهريزي و روشهاي آن تاثير ميگذارد. همانطور که اگر نظام بودجهريزي کارآ و مناسب نباشد، نميتوان انتظار داشت که عملکرد دولت (حکمران) و برنامههايي که اجرا ميکند کارآ و ثمربخش باشد. اگر ساختار، حجم، مقياس و ايفاي نقش دولت هم منطقي و مناسب نباشد يا ذينفعان و ذينفوذان عملکرد مناسبي نداشته باشند، به هيچوجه نميتوان انتظار وجود و کارکرد کارآي نظام بودجهريزي را داشت. روشهاي تنظيم و تصويب، اجرا و نظارت بر بودجه، صورت کاربردي و عملياتي نظام بودجهريزي هستند و اصلاح آنها پس از بازنگري در نظام بودجهريزي معنا دارد که در فرآيند اصلاح، بهمراتب آسانترين مرحله است. بنابراين آنچه براي رفع عدم کارآييها و ارتقاي بودجهريزي پيچيده، زمانبر و طاقتفرساست، اصلاح طرزفکر حاکم بر اداره کشور است. اگر منابع بودجه وابسته به درآمدهاي نفتي است، دليل آن وابستگي کشورداري دولت به درآمدهاي نفتي است و براي اصلاح ترکيب منابع و درآمدهاي بودجه، سادهانديشي است اگر تصور شود بدون تغيير در نقش و جايگاه دولت و نحوه دسترسي آن به درآمدهاي نفتي، ترکيب منابع بودجه در راستاي رفع وابستگي به درآمدهاي نفتي تغيير کند و سرفصلهاي جديد درآمدي نظير درآمدهاي مالياتي جايگزين آن شود. با اين پيش فرض که دولت نقش منحصربهفرد در توليد و مصرف جامعه دارد و حتي آنجا که ندارد با استفاده از قوانين و رفتارهاي تبعيضآميز حضوري تعيينکننده دارد، نميتوان دولت را کوچک و هزينهها را کاهش داد. در سازمان دولت، مديريتها بر مبناي هزينه شکل گرفتهاند. بنابراين بخش مصارف بودجه هم تحتتاثير اين وضعيت همواره دچار کسري است. اصلاح روابط خزانهداري و نظام تخصيص بودجه، استقرار سامانههاي نظارتي جديد براي دقيقتر شدن و کاهش اختلالات در مراحل اجراي بودجه اقدامي صحيح است، ولي نسبت به اقدامات راهبردي که لازم است در اصلاح نظام بودجهريزي انجام شود، بسيار ابتدايي است. اصلاح نظام بودجهريزي بدون اصلاح نظام برنامهريزي هم امکانپذير نيست. نظام برنامهريزي داراي سازمان و فرآيندهاي شناخته شدهاي است. در سلسلهمراتب اسناد برنامه، پس از انتخاب و تعيين چشمانداز و راهبردهاي بلندمدت کشورکه اصطلاحا سند چشمانداز و راهبردي ناميده ميشود، برنامههاي ميانمدت براي تحقق آرمانهاي راهبردي تدوين ميشود و بودجه پايينترين و عملياتيترين سند در نظام برنامهريزي است که برنامههاي ميانمدت و بلندمدت، اسناد بالادست آن هستند. چطور ميتوان بدون لحاظ کردن يا اصلاح نظام برنامهريزي و روشهاي تدوين برنامههاي بلندمدت و ميانمدت، نظام بودجهريزي را اصلاح کرد؟ بدون ترديد هر پيشنهاد اصلاحي اگر مشکل جديدي ايجاد نکند، از مشکلات فعلي نخواهد کاست. فرآيند برنامهريزي و اجراي هر طرح که منجر به تحقق هدف يا اهدافي ميشود شامل مرحلههاي شناخت وضع موجود و بررسي تجربيات گذشته و مطالعه موارد مشابه و تجزيه و تحليل و ارزيابي نقاط قوت و ضعف و فرصتها و تهديدها و... است. براي اصلاح نظام تهيه، تنظيم، تصويب، اجرا و نظارت بر بودجه، لازم است حدود هشت دهه تجربه و سابقه برنامهريزي و بودجهريزي در کشور بهطور عميق ملاحظه و تحليل شود. نظام فعلي بودجهريزي در ايران نتيجه تحول (يا تکامل) طي چند دهه گذشته است. بهطور قطع و يقين پيشنهادهاي بسياري براي اصلاح در نظام بودجهريزي داده شده است و بسياري از قوانين بايد بازنگري شوند. شناسايي فرصتها و تهديدها در طراحي راهبردها و برنامههاي اصلاحي ضرورتي انکارناپذير است و در فرآيند اصلاح نظام بودجهريزي، نظام حکمراني و ماموريتهاي دولت عوامل برونزا و اثرگذار هستند. در حال حاضر بيش از يک دهه از الزام قانوني براي استقرار نظام بودجهريزي بر مبناي عملکرد (يا بودجهريزي عملياتي) که صرفا در سطح اصلاح روش بودجهريزي متوقف شده است سپري شده، ولي آنچه عملي شده صرفا در حد تغيير ظاهري آرايش ارقام و سرفصلهاست. اجراي بودجهريزي عملياتي مستلزم تغيير در نظامهاي مديريت و نظارت (بهعنوان عوامل برونزا) هستند که تاکنون عملي نشده و به تبع آن روش بودجهريزي عملياتي بهطور واقعي اجرا نميشود. هماکنون کشور داراي اسناد راهبردي و اساسي در حوزههاي مختلف است. اصلاح نظام بودجهريزي بدون لحاظ کردن تاثيرات متقابلي که سياستهاي کلي اصل ۴۴، سند چشمانداز و سياستها و قوانين متعدد ديگر خواهند داشت، امکانپذير نيست و اصولا معماري سازمان و تشکيلات دولت با اجراي کامل سياستها و قوانين مذکور تحول خواهد يافت و بر نحوه تدوين بودجه و اهداف آن اثر دارد. و در پايان، اين نکته اساسي قابل ذکر است که نظام برنامهريزي و بودجهريزي کشور نيازمند تحولي بنيادين و جامع است که در ادامه تحول اساسي در نقش و ماموريتهاي دولت در نظام اداري و اقتصادي امکانپذير است و براي انجام آن بايد مجموعهاي از نهادها و اشخاص در حوزههاي مختلف اداري، سياسي، اجتماعي به گونهاي فراقوهاي، فرابخشي، فراسازماني و متشکل از تخصصهاي مختلف و در يک دوره ميانمدت بهکار گرفته شوند.