هشت اشکال قانون «تمدید اجباری اجاره‌نامه»

دنياي اقتصاد

بروزرسانی 1399/07/10 - 7:38

هشت اشکال قانون «تمدید اجباری اجاره‌نامه»

دنياي اقتصاد/مغايرت مصوبه «تمديد اجباري قراردادهاي اجاره» با اصل‌هايي از قانون اساسي، بندهايي از قانون مالک و مستاجر و مفادي از قانون مدني شناسايي شد. بررسي‌ها درباره مشکلات طرفين معامله اجاره و همچنين فرآيند رسيدگي به اين نوع از اختلافات ملکي نشان مي‌دهد با اجراي مصوبه ستاد ملي مقابله با کرونا، عملا قانون مالک و مستاجر براي توافقات، در حالت تعليق است.

وجود هشت اشکال حقوقي، فني و اقتصادي در مصوبه تمديد اجباري اجاره‌نامه املاک مسکوني تا زمان نامشخص که به تصويب ستاد مقابله با کرونا رسيده و در تيرماه امسال ابلاغ شده است، موجب افزايش اختلافات ميان مالک و مستاجر شده است.

موضوع الزام موجران به توافق با مستاجراني که قصد جابه‌جايي ندارند و تعيين سقف مشخص براي افزايش اجاره‌بها که توسط ستاد ملي مقابله با کرونا در ابتداي تابستان امسال به تصويب رسيد، به هشت علت به اختلافات ميان موجران و مستاجران دامن زده و معادله باخت- باخت در بازار اجاره را رقم زده است. مصوبه‌اي که با هدف حمايت از مستاجران وضع شده با توجه به مشکلاتي که براي برخي از موجران به‌دنبال داشته، نه‌تنها پاي موجر و مستاجر را به محاکم قضايي باز کرده و به اتلاف وقت و انرژي آنها و تحميل هزينه به دستگاه قضايي منجر شده است، بلکه در ميان‌مدت نيز هر دو گروه از اين تصميم متضرر خواهند شد؛ چراکه از يکسو موجر تمايل به تمديد قرارداد با مستاجر قبلي را از دست داده و در اولين فرصت ممکن که شرايط شيوع کرونا برطرف شود، درصدد درخواست از مستاجر براي ترک ملک برمي‌آيد و از طرفي ممکن است حتي به‌دليل مصائب ناشي از اجاره‌داري در سالي که گذشت، به کلي از عرضه ملک خود در بازار اجاره منصرف شود که اين موضوع مي‌تواند زمينه‌ساز کاهش عرضه و تاثير سوء بر وضعيت قيمت‌ها در بازار اجاره‌بها باشد. به اين ترتيب مستاجر نيز در مواجهه با کمبود عرضه و رشد قيمت در بازار اجاره متضرر خواهد شد و يک معادله باخت- باخت رقم مي‌خورد.

در بند نهم مصوبه ستاد ملي مقابله با کرونا اين‌طور آمده است: «با عنايت به شرايط اقتصادي تحميلي بر کشور ناشي از شيوع ويروس کرونا و همچنين تحريم‌هاي ظالمانه و با لحاظ ضرورت حمايت از اقشار آسيب‌پذير، کليه قراردادهاي اجاره مربوط به املاک مسکوني استيجاري که تا تاريخ ۸ تير ۹۹ هنوز تمديد نشده است، در صورت عدم‌توافق بين طرفين و تمايل مستاجر تا سه ماه پس از اعلام رسمي وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکي نسبت به پايان شيوع کرونا و اتمام شرايط اضطراري تمديد مي‌شود. حداکثر افزايش اجاره‌بها يا مبلغ رهن براي شهر تهران تا ۲۵ درصد، کلان‌شهرهاي ديگر (مشهد، تبريز، اصفهان، شيراز، کرج، اهواز، قم و کرمانشاه) تا ۲۰ درصد و ساير شهرهاي کشور تا ۱۵ درصد خواهد بود.» همچنين براساس تبصره‌هاي اين مصوبه، موجر تنها در صورتي که ملک خود را بفروشد، مي‌تواند با در نظر گرفتن مهلت دو ماهه به قرارداد اجاره با مستاجر پايان دهد. افزون بر اين اگر مستاجر نيز به تکاليف خود در ماه‌هاي پيش عمل نکرده باشد و موجب تضعيف حقوق موجر شده باشد، اين امکان وجود دارد که موجر قرارداد مذکور را تمديد نکند و مشمول الزام به تمديد نشود.

اين مصوبه از ديدگاه بسياري از کارشناسان حقوقي با سه قانون مصوب کشور از جمله اصولي از قانون‌اساسي، موادي از قانون مدني و موادي از قانون موجر و مستاجر مغاير است و اين مغايرت به شکلي است که برخي کارشناسان حقوقي از آن به «رد صلاحيت و پايان اعتبار قانون روابط بين مالک و مستاجر» ياد مي‌کنند. از طرفي باز گذاشتن زمان اعتبار قانون و منوط کردن اتمام اجراي آن به گذشت سه ماه از برقراري وضعيت سفيد در کشور به لحاظ شيوع کرونا، در شرايطي مطرح شده که سازمان بهداشت جهاني زمان احتمالي توليد واکسن کرونا را نيمه سال ۲۰۲۱ ميلادي اعلام کرده است. اين تعارضات همچنين رسيدگي‌کنندگان به اختلافات موجر و مستاجر را دچار شبهه کرده است.

اولين اشکال ناشي از برداشتي که برخي کارشناسان حقوقي از اين قانون دارند، ناظر بر مغايرت آن با اصل ۷۱ قانون‌اساسي است. براساس اين اصل وظيفه قانون‌گذاري صرفا بر عهده مجلس شوراي اسلامي بوده و قابل‌تفويض نيست. بنابراين هرگونه تغيير در مفاد قانون روابط بين مالک و مستاجر نيز بايد از کانال مجلس انجام شود. موضوعي که دکتر حميدرضا آقاباباييان، حقوقدان، وکيل دادگستري و مدرس دانشگاه نيز در گفت‌وگو با «دنياي‌اقتصاد» به آن پرداخته است.

علت دوم مشکل‌دار بودن مصوبه مذکور، در تعارض بودن متن مصوبه با دو ماده قانوني است. در مواد ۳ و ۵ قانون روابط مالک و مستاجر مصوب سال ۱۳۷۶ اولا حق درخواست موجر براي تخليه ملک را به رسميت شناخته و حتي عنوان شده اگر سررسيد قرارداد گذشته باشد و مستاجر حقي براي خود قائل باشد، بايد ضمن تخليه، شکايت خود را در دادگاه مطرح کند و به‌طور جداگانه به اين پرونده نيز رسيدگي و جبران خسارت خواهد شد. اين در حالي است که در مصوبه ستاد کرونا، بحث تمديد اجباري قرارداد اجاره تا زمان نامشخص، امکان استفاده از اين مواد قانوني را از موجر سلب کرده است. از طرفي براساس ماده ۱۰ قانون مدني، قراردادهاي خصوصي اگر مخالف صريح قانون نباشد، نافذ شمرده مي‌شود که قراردادهاي اجاره نيز در زمره آنها قابل دسته‌بندي است. بنابراين مصوبه ستاد مقابله با کرونا نوعي دخالت در توافق خصوصي ميان مالک و مستاجر و قراردادي است که به نوعي وجه قانوني پيدا کرده است.

در اشکال چهارم، بروز شبهه بزرگ در کار قضاوت بين موجر و مستاجر، قابل طرح است. به گفته آقاباباييان، وجود اشکالات متعدد در اين مصوبه سبب شده به اذعان حجت‌الاسلام‌ هادي صادقي، رئيس مرکز توسعه شوراهاي حل اختلاف بيش از ۱۰ هزار پرونده در اين شوراها درباره اختلافات بين موجر و مستاجر طي ماه‌هاي اخير تشکيل شود. اين عدد وقتي معنادار مي‌شود که آن را با گزارش‌هاي رسمي از تعداد قراردادهاي اجاره مقايسه کنيم. در يک سال گذشته به‌طور ميانگين در هر فصل حدود ۶۰ هزار قرارداد اجاره منعقد و در سامانه رسمي مربوطه ثبت شده است. اين در حالي است که ظرف چند ماه اخير حداقل ۱۰ هزار پرونده براي حل اختلاف موجر و مستاجر تشکيل شده که رقم قابل‌توجهي در مقايسه با کل قراردادهاي اجاره به‌شمار مي‌آيد.

اخيرا نيز حجت‌الاسلام صادقي، در خبري که خبرگزاري ميزان منتشر کرد، با اشاره به مراجعات مکرر مردم به اين شوراها درباره تضييع حق صاحبخانه‌هايي که نياز به ملک خود دارند، گفت: مصوبه ستاد ملي مقابله با کرونا که مبناي اقدام اين شورا درباره اختلافات موجر و مستاجر است، در اين زمينه پيش‌بيني لازم را نکرده و با وجود پيگيري‌هاي صورت گرفته، هنوز مصوبه مذکور اصلاح نشده است. گفته مي‌شود برخي از رسيدگي‌کنندگان به پرونده اختلافات موجر و مستاجر دچار اين شبهه شده‌اند که اگر مطابق با مصوبه ستاد کرونا عمل کنند، آيا خلاف اصل ۱۶۶ قانون‌اساسي شمرده نمي‌شود؟ اين اصل از قانون‌اساسي تصريح مي‌کند احکام دادگاه‌ها بايد مستدل و مستند به «مواد قانون» باشد. در واقع سوال اين است که اکنون قضات بايد ميان اين دو، کدام را مرجع رسيدگي به پرونده‌هاي مذکور قرار دهند.

پنجمين علتي که حل اختلاف ميان موجر و مستاجر در ماه‌هاي اخير را با اشکال روبه‌رو کرده، ناشي از يک بحث ساختاري درباره ستاد ملي مقابله با کرونا و جايگاه قانوني اين ستاد است. آقاباباييان، کارشناس مسائل حقوقي در گفت‌وگو با «دنياي‌اقتصاد» با طرح اين موضوع که فلسفه تشکيل ستاد مذکور، مقابله با شيوع بيماري کرونا بوده و قاعدتا تصميمات آن بايد از جنس اقدامات مرتبط با حوزه بهداشت و درمان آن‌ هم در حيطه اختيارات دولت باشد، افزود: مداخله اين ستاد در بازار اجاره مسکن مي‌تواند در حد اخطار، توصيه و تذکر باشد و طرح الزام براي موجران در شرايطي که مصوبات اين ستاد در حکم «قانون» نيست، عملا به منزله نداشتن ضمانت اجرايي است. وي تاکيد کرد: برابر قانون‌اساسي صلاحيت قانون‌گذاري در کشور متعلق به مجلس شوراي اسلامي است و ستاد ملي مقابله با کرونا فاقد چنين صلاحيتي است. بنابراين حتي اگر قرار بر اين بود که محدوديتي براي نحوه بهره‌برداري از املاک اجاري مسکوني وضع شود، بايد از مجراي پيش‌بيني شده در قانون انجام مي‌شد. به گفته آقاباباييان، تعيين تکليف در امر اجاره‌داري املاک خصوصي نوعي از ورود به حوزه حقوق عمومي است که دولت حق آن را ندارد و بدون اذن قانوني چنين مداخله‌اي ممکن نيست.

البته ذکر اين توضيح ضروري است که بنا بر تصريح رئيس‌جمهوري، تشکيل ستاد ملي کرونا در شوراي‌عالي امنيت ملي به تصويب رسيده و مقام معظم رهبري نيز اين تصميم را تاييد کرده و مصوبات آن همتراز مصوبات شوراي‌عالي امنيت ملي تلقي شده و لازم‌الاجرا خواهد بود. علي ربيعي سخنگوي دولت نيز درباره جايگاه قانوني تصميمات ستاد ملي مقابله با کرونا پيش‌تر توضيح داده بود: تصميمات اين قبيل ستادها که در مواقع بحران تشکيل مي‌شود، از جنس تصميمات آني و فوري براي عبور از بحران است و ماهيت موقتي دارد. اما اگر اين تصميمات نياز به تداوم داشته باشد، ارجاع به مراجع قانون‌گذاري صورت خواهد گرفت.

از طرفي برخي حقوقدانان معتقدند مصوبات شوراي‌عالي امنيت ملي در حکم «مقررات اجرايي» هستند و در واقع، جايگاهي پايين‌تر از قوانين مصوب مجلس دارند و عده‌اي نيز معتقدند مصوبات مجلس شوراي اسلامي و شوراي‌عالي امنيت ملي را بايد هم‌رتبه و در يک رده ديد. اما در مجموع با استناد به مجموع اين تفاسير، نفس اتخاذ تصميمات حداقل يکساله و به تعبير دقيق‌تر، با مدت‌زمان اجراي نامعلوم براي بازار اجاره در قالب تصميم موقتي و کوتاه‌مدت نمي‌گنجد و با همين تعريف، موضوع مذکور بايد براي پيدا کردن وجه قانوني در نهاد متولي قانون‌گذاري يعني مجلس به راي گذاشته شود و از فيلتر تاييد شوراي نگهبان نيز عبور کند.

اشکال ششم وارد به مصوبه تيرماه ستاد ملي مقابله با کرونا درباره تمديد اجباري اجاره‌نامه‌ها به مدت نامعلوم، داراي هر دو وجه حقوقي و اقتصادي است. اين اشکال ناظر بر زيان مالي است که ممکن است با اين تصميم متوجه گروهي از موجران شود. آقا باباييان در اين رابطه توضيح داد: براساس اصل چهلم قانون‌اساسي هيچ‌کس نمي‌تواند اعمال حق خويش را وسيله «اضرار به غير» يا «تجاوز به منافع عمومي» قرار دهد. در واقع اعمال تکاليف دولت در قبال تنظيم بازارها به‌عنوان وظيفه ذاتي اين نهاد شمرده مي‌شود، اما اين اداي تکليف نبايد به قيمت وارد کردن ضرر به ديگران از جمله يک گروه از موجران صورت گيرد. به اعتقاد اين کارشناس مسائل حقوقي، دولت امکان مداخله مستقيم در بازارهاي ديگري را که اختيار آن را دارد به شکل مطلوب مورد استفاده قرار نداده و در ماه‌هاي اخير همه بازارها شرايط ناپايداري را تجربه کرده‌اند که البته با توجه به شرايط شيوع کرونا شايد دور از انتظار نبوده است. اما اينکه تمرکز دولت صرفا بر اعمال محدوده‌گذاري براي قيمت در بازار اجاره‌بها باشد، بدون اينکه اهتمام جدي براي اعمال کنترل در بازارهاي ديگر وجود داشته باشد، مي‌تواند زمينه‌ساز نارضايتي ميان برخي اقشار مردم شود.

در هفتمين اشکال وارد به مصوبه ويژه بازار اجاره که ستاد ملي مقابله با کرونا در شروع تابستان امسال گذرانده است، ناظر بر مغايرت اين مصوبه با ماده ۳۰ قانون مدني است. اين کارشناس مسائل حقوقي توضيح داد: برابر ماده ۳۰ قانون مدني، هر مالکي نسبت به مايملک خود حق همه‌گونه تصرف و انتفاع دارد، مگر در مواردي که «قانون» استثناء کرده باشد که مصوبه ستاد مقابله با کرونا با توجه به اينکه از جنس قانون نيست و سير طبيعي براي تبديل شدن به قانون يعني طرح در صحن مجلس، کسب راي و گذر از فيلتر شوراي نگهبان را طي نکرده است، نمي‌تواند علتي براي استثنا کردن موضوع مذکور باشد.

آقا باباييان به «دنياي‌اقتصاد» گفت: به‌طور کلي اتخاذ تصميم تا اين حد محدوديت‌زا که موجر را وادار به تمديد قرارداد با مستاجر قبلي در هر شرايطي مي‌کند، نوعي نقض حقوق مالکيت خصوصي به‌شمار مي‌آيد و مغاير با قوانين مصوب روابط مالک و مستاجر و نيز اصل ۳۰ قانون مدني است. وي افزود: تعيين و تحديد قيمت سقف و کف ملک و اجاره‌بهاي املاک مختلف مطابق قوانين جاري در ايران، به اين شکل نظارت‌بردار نيست. در قالب اين قوانين موجود، دولت در معناي اعم کلمه نمي‌تواند در معاملات مختلف مرتبط با مسکن اعم از خريد و فروش يا رهن و اجاره دخالت کرده و به صاحبان املاک تکليف کند که اموال خود را چگونه و چقدر و براي چه مدت و در قالب چه مبلغ و کجا بفروشند يا اجاره دهند. در عين حال دولت مي‌تواند از ابزارهايي که در حوزه سياست‌گذاري در اختيار دارد، براي تنظيم بخش عرضه در بازار اجاره مسکن استفاده کند و ميزان عرضه به حدي باشد که اصلا امکان افزايش خارج از محدوده معقول و اقتصادي اجاره‌بها براي موجران وجود نداشته باشد.

هشتمين ايراد وارد بر مصوبه ستاد مقابله با کرونا از جنس اشکال فني و اقتصادي است. کارشناسان معتقدند از آنجا که بازار اجاره يک بازار اقتصادي است، اگر دولت قرار است تصميمي براي اين بازار اتخاذ کند، اولا بايد همه بازارها را توام با يکديگر ببيند ثانيا سياست‌گذاري از سوي دولت توسط تيم اقتصادي صورت بگيرد، نه ستادي که ترکيب آن متشکل از اعضاي اقتصادي و غيراقتصادي مسوول در دولت است. واقعيت اين است که بازارها تصميمات خارج از چارچوب اقتصادي را نمي‌پذيرند و چنين مصوباتي به اشکال مختلف مي‌تواند آثار سوئي به‌دنبال داشته باشد. رواج انعقاد قراردادهاي جعلي و صوري يکي از اين آثار سوء و اصطلاحا تالي فاسدها است که به اعتقاد اين کارشناس مسائل حقوقي، نشات گرفته از اتخاذ تصميمات غيراقتصادي براي تنظيم يک بازار است.

آقا باباييان در اين زمينه معتقد است، از منظر حقوق اقتصادي، قيمت‌گذاري کالاها و خدمات تابعي از عواملي نظير ميزان عرضه و تقاضا، نرخ تورم عمومي، رشد و افزايش افسار گسيخته قيمت در ساير بازارهاي مرتبط و ميزان نياز بازار به يک کالا يا خدمت در هر مقطع از زمان است. بنابراين نمي‌توان صرف اتکا بر شرايط شيوع کرونا، همه عوامل دخيل در قيمت يک کالا را ناديده انگاشت و بايد تصميمات در اين زمينه همه‌جانبه باشد.

هر چند کشورهاي ديگر به‌ويژه کشورهاي اروپايي نيز تصميماتي براي حمايت از مستاجران در شرايط شيوع کرونا از جنس «تمديد اجباري اجاره‌نامه» اتخاذ کرده و موجران را ملزم به تمديد ۳ تا ۶ ماهه قراردادهاي اجاره به‌دليل شرايط خاص فعلي کرده‌اند، اما آقا باباييان معتقد است دو تفاوت عمده ميان تصميم اين کشورها با تصميم ملي که در ستاد مبارزه با کرونا اتخاذ شده وجود دارد. تفاوت نخست ناظر بر طي نشدن سير تبديل اين مصوبه به قانون‌است، درحالي‌که کشورهاي ديگر از مسير مجالس قانون‌گذار اين تصميم را با ضمانت اجرايي قوي اتخاذ کرده‌اند. تفاوت دوم نيز ناظر بر مشوق‌هايي است که در کنار اعمال محدوديت براي موجران درنظر گرفته‌اند. در اغلب اين کشورها شهروندان در شرايط شيوع کرونا ارقامي را به‌عنوان يارانه به‌صورت دوره‌اي دريافت مي‌کنند و از طرفي موجران نيز از تسهيلات بانکي کم‌بهره يا بلندمدت برخوردار شده‌اند تا انگيزه لازم براي همراهي با اين مصوبه را داشته باشند. در واقع دولت با اعمال حمايت از موجر، حقي بر گردن وي قرار مي‌دهد که به‌واسطه اين حق، مي‌تواند تکليفي را از وي مطالبه کند که اين تکليف به حمايت از مستاجران منجر مي‌شود.

مجموعه آنچه ذکر شد نشان مي‌دهد مصوبه ستاد ملي مقابله با کرونا احتمالا برنده‌اي نخواهد داشت و هر دو سمت موجر و مستاجر حداقل از بابت دردسرهاي حقوقي ناشي از آن در نهايت متضرر خواهند شد؛ ضمن اينکه هزينه رسيدگي به اين حجم از پرونده‌هاي قضايي براي دولت، مي‌تواند به مراتب بيشتر از منافعي باشد که از اين محل از بابت تنظيم بازار متصور است.