شیوه کوچک سازی دولت در برنامه ششم، بی برنامه و آشفته است

رصد/ متن پيش رو در سايت تحليلي "رصد" منتشر شده و انتشار آن به معني تاييد تمام يا بخشي از آن نيست. انتشار متن برنامه ششم توسعه، با تحليل ها و نظرات مختلفي از سوي صاحبنظران وکارشناسان مواجه شده است. اگرچه «محمد باقر نوبخت» در مقام سخنگوي دولت اين متن را ناقص و نيازمند بررسي هاي مجدد در دولت دانسته اما «محمد مهدي برادران» معتقد است همين متن مي تواند نشان دهنده رويکرد دولت در قبال مسائل کلان اداره کشور باشد. برادران، دکتري برنامه ريزي شهري از دانشگاه فردوسي است که در کارنامه اش معاونت برنامه ريزي و توسعه شهري شهرداري مشهد و مسئوليت دبيرخانه کلان شهرهاي کشور نيز ديده مي شود. در يک نگاه کلي متن منتشر شده از برنامه ششم را چگونه ارزيابي مي کنيد؟آيا اين متن توانسته انتظارات را برآورده سازد؟ ما علاوه بر برنامه هاي قبل از انقلاب، تجربه پنج برنامه بعد از انقلاب را داريم و تجربه برنامه ريزي قبل از انقلاب را هم داريم و انتظار اين است که اين تجربيات را دراين دوره لحاظ کنيم. آن چه هم دولت در ابتدا تاکيد داشت همين بود.در يکي دو جلسه هم که پيش از اين با آقاي نوبخت داشتيم ايشان نگاه انتقادي به برنامه هاي قبلي داشت. آقاي نوبخت معتقد بود که برنامه بايد به سمت مفاد عملياتي ميل کند. مسئله محور، فرايند محور و منطبق بر سياست هاي اقتصاد مقاومتي باشد. اين سطح انتظارات را بالا برد. تشکيل کميسيون هاي ۲۱گانه ملي و استفاده از بدنه کارشناسي دولت و استان ها، اميدها را پررنگ کرد. انتظار را به اين سمت برد که حداقل يک برنامه مناسبي را شاهد باشيم. ببينيد، ما اگر برنامه ريزي داشه باشيم امّا سنجش و ارزيابي نداشته باشيم. هدف را گم مي کنيم براي سنجش بايد شاخص داشته باشيم سه سطح مي توانيم درنظر بگيريم: شاخص هاي خيلي کلان که ناظر است به برنامه هاي بلندمدت مثل سند چشم انداز. يکي شاخص هاي برنامه اي يا استراتژيک که نشان مي دهند که با چه استراتژي و برنامه اي مي خواهيم به اهداف کلان برسيم وسوم هم برنامه هاي عملياتي مانند برنامه هاي مالي يک ساله. ديوان محاسبات بيشتر بر تفريغ بودجه نظارت مي کند و اين که چه جايگاهي تفريغ برنامه را دنبال کند. ما چون در برنامه ريزي ها شاخص نداريم. شروع برنامه ششم با بحث درآمد و ماليات، نوعي«بودجه نويسي» است انتظار اين است که اولاً برنامه شاخص مندتر باشد و از احکامي که خيلي کلي اند و برنامه اي نيستند پرهيز شود. ضمن اين که مواردي که بيشتر به دنبال کسب اختيارات بيشتر از مجلس براي دولت است جلو گيري شود. برنامه هاي قبلي گاهي شبيه سند چشم انداز مي شدند. خيلي کلي حرف مي زدند يا اين که از آن طرف ماهيتش به سمت يک بخش نامه دولتي با جزئيات ميل مي کرد. يعني برنامه هاي توسعه بايد بين اين دو(چشم انداز و بودجه) تعادل برقرار کند؟ بله، اين که بر اساس آن اهداف کلي و کلانِ مشابه چشم انداز افق هاي پنج ساله بنويسيم غلط هست و اين که اين قدر اين برنامه افول بکند که بشود ادبيات بودجه اي هم نادرست است. بحث اين است که اين متني که اعلام شده برنامه نيست، يک بودجه چند ساله است.ما روي روش بحث مي کنيم و وارد جزئيات نمي شويم چون آقاي نوبخت گفته است که هنوز دولت برنامه را تصويب نکرده و قابل نقد و بررسي است. بررسي تک تک بندها فرصت بسيار مفصلي مي طلبد. البته انتشار همين احکام کلي (به تعبير آقاي نوبخت) قبل از نهايي شدن را هم به فال نيک مي گيريم . شايد قصد دولت اين بوده که افکار عموم را بسنجد چون الان نقد و نگراني مهمي که وجود دارد محدوديت زمان در روند تصويب مجلس است. اينها نگراني هايي ايجاد مي کند. اين اصلاحات بايد در خود دولت صورت بگيرد و جزئي هم نيست که سخنگوي دولت مي گويد قابل رفع است. اصلاحات کلي نياز دارد. برنامه نويسي داراي يک چارچوب است. نه افق چشم انداز و بلند مدت است، نه بودجه که يک ساله باشد. ادبيات آن نبايد خيلي آرماني و نه خيلي واقع بينانه و دم دستي باشد. « چالشي بودن» برنامه يکي از شاخص هاي هدف است. يعني يک روند رو به جلو و خارج از رويه عادي. يک مثال بزنم، ما نمي توانيم روال عادي زندگي خودمان را حاصل برنامه ريزي بدانيم و بگوييم که برنامه ريزي کرده ام که هر روز صبح بيدار شوم! اين کار ار که همه انجام مي دهند. اگر بگوييد برنامه ريزي کردم که صبح ها ساعت ۴ بيدار شوم، اين برنامه ريزي که در آن شرايط ويژه تري در نظر گرفته مي شود. انتشار متن برنامه را به فال نيک بگيريم به نظر مي رسد برنامه پيشنهادي ششم، مي خواهد رکود مستمر دو سال اخير را پنج سال ديگر ادامه دهد. در يک بند آمده است که همه پروژه هاي عمراني ملي جديد تعطيل شود. اين مطلق ديدن، نشان دهنده رويکرد بسيار محتاطانه دولت است. اگر در دولت قبل مي ديديم که بعضا با حرف هاي غيرکارشناسي مي گفتند که ما اهداف چشم انداز را هم را رد کرده ايم وحرف هاي آرماني مي زدند، الان فضايي شده که از اين طرف افتاده ايم. بايد در برنامه نويسي آرمان گرايي واقع بينانه را دنبال کنيم. يعني نيم نگاهي به چشم انداز و نيم نگاهي هم به محدوديت ها داشته باشيم. برنامه فعلي از اين جهت که به محدوديت ها توجه کرده قابل تقدير است ولي از آنجا که اهداف چشم انداز را دنبال نمي کند جاي سئوال دارد. ما به جز برنامه ششم، يک برنامه ديگر تا چشم انداز داريم. يعني تا تحقق چشم انداز تنها دوگام برنامه ريزي داريم. برداشت من اين است که پارادايم حاکم بر برنامه ششم توسعه با پارادايم فعلي دولت منطبق است.اين نکته مهمي است که بايد درنظر گرفته شود علاوه بر ادبيات برنامه نويسي چه ايراد مهمي ديگري در اين برنامه قابل مشاهده است؟ برنامه بايد فرايند محور، مسئله محور،شاخص محور و عملياتي باشد که اساساً با اين متن عملي نيست. در برنامه ششم از روش هاي جديد استفاده نشده و همان رويکردهاي قبلي است اما با پارادايم جديد دولت. وقتي ما از برنامه پنج ساله صحبت مي کنيم اولين بحث اين است که ادبيات برنامه چه باشد. بحث دوم اين است که برنامه بايد منجر به توسعه شود و نبايد وضع موجود را حفظ کند و در نهايت اين توسعه بايد پايدار و در همه ابعاد اقتصادي و فرهنگي و اجتماعي متوازن باشد. برنامه اي که بند اول آن با ماليات شروع مي شود معلوم است که به فرهنگ بي اعتنا است. اين که برنامه ششم را با درآمد و ماليات شروع مي کنيد يعني به نوعي داريد بودجه نويسي مي کنيد. يعني در ظاهر هم خيلي شبيه بودجه است. بودجه ماده واحده دارد، اين برنامه هم ماده واحده دارد. به جاي اين که در قالب فصول و مواد باشد، ماده واحده و ۴۵ تبصره دارد. شبيه به بودجه شده. اين بد است ما وقتي مي گوييم برنامه توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي، هم بايد ويژگي يک برنامه جامع را داشته باشد و هم ويژگي توسعه متوازن. اين رويکرد، پارادايم و روش يک پيام نگران کننده را منتقل مي کند و آن هم اين که ما در نظام برنامه ريزي کشور پيشرفت نداشته ايم. برنامه ۵ساله توسعه، انتخاب بهترين راه ممکن از ميان راه هاي خوب است. انتظار اين است که با انتشار برنامه، غالب کارشناسان وصاحبنظران از آن رضايت داشته باشد و کمترين ايراد را داتشه باشد نه اين که انگيزه ها را از بين ببرد و نشان دهنده تداوم شرايط رکود باشد. ما اگر بخواهيم مشکل مديريت را در کشورحل کنيم بايد معضل برنامه ريزي را اصلاح کنيم. وقتي برنامه ريزي ما مسئله محور و و منطبق بر اهداف نيست، کشور با روش هاي غيرعلمي اداره خواهد شد. حل مشکل مديريت دولتي با اصلاح نظام برنامه ريزي صورت مي گيرد. برنامه اي که الان در دست داريم، برنامه اداره ي«سازمان مديريت و برنامه ريزي» است و نه برنامه اداره کشور! يعني ادبيات سازمان مديريت که قبلا امتحانش را پس داده، دوباره احياء شدهاست. اين برنامه دولت نيست. ادبياتش صرفاً اداري است نمي خواهم بگويم بد است. اما توجه بيش از حد به اين موضوع ما را از ساير فرايندهاي اداري غافل کند. پيشرو بودن هم مهم است. تبصره يک مي گويد که اقتصاد مقاومتي در راستاي تنظيم منابع استفاده شود و نه «کارآفريني» که در سياست هاي اقتصاد مقاومتي محور اصلي و اول است. من با اين که در ابتدا خوش بين بودم، وقتي متن را خواندم کمي بدبين شدم. اگر نگوييم بحث اقتصاد مقاومتي در برنامه ششم توسعه تزئيني است، لااقل با سياسي هاي ابلاغي اقتصاد مقاومتي متفاوت است. يک برداشت محدود کننده از اقتصاد مقاومتي است. برنامه اي که با ادبيات محدودکننده شروع شود نمي تواند نقش هدايتي داشته باشد. دولت حتي در بخش خصوصي هم نقش هدايتگر دارد. بايد جايگاه خود را در اين برنامه پيدا کرده و به کل ظرفيت هاي اقتصادي نگاه کند نه فقط مشکلات وظرفيت هاي خودش. فکر نمي کنيد در برخي بخش ها رفتار محتاطانه دولت در برنامه نويسي نوعي براي فرار از پاسخ گويي يا شانه خالي کردن از مسئوليت باشد؟ من اين طور فکر نمي کنم. دولت در يک جاهايي خود را دارد ملزم مي کند و دارد زير بار کار مي رود مثلا دست خودش را در استخدام نيروي انساني مي بندد.يعني اين که دارد خودش را محدود مي کند. در انجام پروژه هاي جدي ملي و يا اتکا به نفت هم همينطور.اينها نشان مي دهد دولت دنبال فرار نيست. اما در چارچوب تفکري خاصي را انجام مي دهد شما وقتي مي گوييد من مي خواهم هيچ نيرويي استخدام نکنم کار درستي است اما چه تدابير جايگزيني براي اشتغال داريد. در بند هفت از تبصره يک،آمده است:«شروع طرح و پروژه‌هاي تملک دارايي سرمايه‌اي ملي جديد در دوره برنامه ششم توسعه ممنوع است در صورت لزوم موارد استثناء با پيشنهاد سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور به تصويب هيئت وزيران مي‌رسد.». تملک دارايي يعني کل پروژه هاي عمراني و سرمايه داري. مگر مي شود بگوييد هيچ پروژه جديد ملي انجام نشود مگر با تصويب دولت اين حرف عقلايي در ادبيات توسعه عقلايي نيست. دولت دارد در يک جاهايي دست خود را مي بندد. به نظر مي رسد جايگاه اقتصاد مقاومتي در اين متن چندان روشن نيست؟ ما انتظار داريم دولت بر اساس همان سياست اقتصاد مقاومتي، بر توسعه درون زا و مردمي کردن اقتصاد تاکيد کند. برخي مسائل هست که اين وضعيت را با چالش مواجه مي کند. در بند دو تبصره چهار برنامه ششم آمده است:«ميزان تعهدات و بدهي‌هاي خارجي تضمين‌شده توسط دولت و بانک‌هاي عامل در سالهاي برنامه ششم را به گونه‌اي تنظيم نمايد تا ارزش حال خالص بدهي‌ها و تعهدات دولت بدون تعهدات ناشي از قراردادهاي موضوع بند (ب) ماده (۳) قانون تشويق و حمايت سرمايه گذاري خارجي مصوب۱۹/۱۲/۱۳۸۰ (مابه‌التفاوت ارزش حال بدهي‌ها، تعهدات کشور و ذخاير ارزي بانک مرکزي) در سال آخر برنامه بيش از پنجاه ميليارد(۵۰,۰۰۰,۰۰۰۰) دلار نباشد». برخي از احکامي که آمده،اختيارات است و برخي تغيير ساختاري و برخي هم وظايف رايج است که اکنون دارد اجرا مي شود يعني با اين مجوز، با توجه به ميزان ذخاير ارزي بانک مرکزي، دولت مي تواند تا ۱۲۰ ميليارد استقراض خارجي را بپذيرد. تاين مبلغ هم مربوط به پاين برنامهاست و مي تواند بيشتر باشد.در واقع دارد مجوز يک استقراض خارجي وسيع را مي گيرد که خلاف اقتصاد مقاومتي است يا همين رويکرد دولت که ايجاد هفتاد يا هشتاد منطقه آزاد را وارد دستور کار مجلس مي کند امتيازهاي ويژه اي را براي سرمايه گذاري خارجي به دنبال دارد.سرمايه گذاري خارجي سواي بحث هاي فرهنگي و سياسي و…. حداقل سهم بازار خود را مي طلبد. اين که برنامه ششم چقدر در راستاي اقتصاد مردمي و مقاومتي است قابل نقد است چون حداقل در اين بند در قالب يک محدوديت، فضاي وسيعي را نشانه گرفته است. ۵۰ ميليارد بدهي علاوه بر صندوق خب رقم بالايي است. يکي از محورهاي مورد تاکيد دولت در اين برنامه،تفکيک و ادغام وزارتخانه ها با هدف کوچکتر کردن دولت است آيا آن چه در برنامه ششم آمده است اين هدف را محقق ميکند؟ اگر از اين که برنامه ششم(يا همين احکام اعلام شده) از لحاظ متن،ادبيات، روش و متوازن بودن چقدر در راستاي يک «برنامه» است به همين موضوع برمي خوريم. اساساً در قانون برنامه، تبصره اي که باعث تغيير ساختار شود موضوعيت ندارد. اينجا با تبصره هايي مواجهيم که مي خواهد براي دولت اختياراتي بگيرد. متاسفانه يک نکته بدي که در ادبيات «برنامه نويسي» جا افتاده است اين است که وقتي مي خواهيم يک برنامه را اجرا کنيم، الزامات، تغييرات ساختاري و اختيارات جديد مي خواهيم. بعضي وقتها مي بينيد که اصلا اين برنامه، بهانه اي براي گرفتن آن اختيارات شده و از موضوعيت خود خارج مي شود. اين مشکل را هم در بودجه داريم وهم در برنامه هاي توسعه. يعني دولت وارد کارزاري با مجلس مي شود. تعداد زيادي از احکام و اختيارات براي خودش مطالبه مي کند يا چيزهايي که هر کدام يک قانون مستقل دارد را مي آورد. مثلاً آمده است درباره بهينه سازي و ادغام شوراها گفته است.خب اين رويکرد چابک سازي است بعد در انتهايش آورده مي خواهيم فلان شورا را ايجاد کنيم. وزارت بازرگاني را با وزارت اقتصاد ادغام کنيم، نيرو و نفت را هم باهم. اين ها تغييرات ساختاري خيلي وسيع است. چند سئوال ايجاد مي شود:آيا جاي اين تغييرات، سازمان برنامه است؟ آيا براي اين کار مطالعه پيشيني داشته ايم؟ همين وزارت بازرگاني که چند وقت پيش ادغام شد آسيب شناسي شده است که چقدر ايراد داشته است؟ اين مطالعات آسيب شناسانه اش کجاست؟ اين ها را منتشر کنيد. ببينيد، يک موقع مباحثي مثل بحث وام خودرو هست که ما نقد و تحليل مي کنيم.خب، مي گوييم يک طرح مقطعي و فوري و مُسکن است.اما يک وقت مي خواهيد ساختار يک وزارتخانه مهم را تغيير بدهيد. ساختار وزارتخانه که نبايد هر دو سال و پنج سال تغيير کند. اين نياز به مطالعات تشکيلاتي و سازماندهي توسط محافل آکادميک مديريت کشور دارد. يا آسيب شناسي سيستم قبلي را منتشر کنيد. هنوز هيچي نشده دو وزير اقتصاد و صنعت و معدن مخالفتشان را اعلام کرده اند. اين که مي گويم علمي باشد يعني بايد سند داشته باشد و محيط هاي دانشگاهي نقد و بررسي شود. اين همه در دانشگاه درس و استاد سازماندهي داريم که کارش همين است. ما خيلي کلي بگوييم در يک تبصره بياييم اسم سازماني را عوض کنيم، اين اين وزارتخانه بيايد، آن وزارتخانه ادغام شود، آن سازماني هم که باقي مانده برود زيرنظر رييس جمهور. اين که بيشتر بي برنامگي و آشفتگي است! اگر جز به جزء بندها را بررسي کيني، حتما برنامه نقاط قوت هم دارد امّا بحث، روح کلي حاکم بر برنامه است. بحث من اين نيست که به فرهنگ پرداخته نشده اما نوع نگاه به فرهنگ خيلي فرق دارد. وقتي به دستگاه قضايي مي رسد فقط به تعداد نيروها و کاهش هزينه توجه دارد و اين که تعداد زنداني ها کم شود. بحث اصلي اين است که قوه قضاييه به هر حال بايد عدالت و امنيت را برقرار کند. در چنين اموري نمي توان نگاه صرفه جويانه و مقتصدانه داشت. برخي از احکامي که آمده،اختيارات است و برخي تغيير ساختاري و برخي هم وظايف رايج است که اکنون دارد اجرا مي شود و جاي دوباره مطرح کردن ندارد. در برنامه آمده است نوشته نيوري انتظامي موظف است جلوي موسسات مالي غير دولتي را بگيرد و برخورد کن! الان اين چه جور برنامه اي است؟ اين که روال اجرايي است. نشان دهنده ضعف است. کوچک سازي يکي از رويکردهاي نوين مديريتي است اما بر همين رويکرد هم نقدهاي جدي وارد است. به نظر مي رسد اين برنامه سه هدف داشته است: خصوصي سازي، کوچک سازي و کاهش هزينه ها. اين اهداف به سازمان مديريت مربوط مي شود و اهداف کلان اداره کشورنيست. اين که برنامه ششم ،حاصل کار سازمان برنامه است ونه دولت به چه معناست؟ قانون برنامه بايد ناظر بر سند چشم انداز باشد. کارکرد سازمان مديريت و برنامه ريزي کنترل هزينه و منابع درآمدي دولت و ارائه بودجه است.اين سازمان با نگاه درون سازماني برنامه ششم را نوشته. اين نقد بزرگي است.برنامه ششم با نگاه مديريت سازماني و نه مديريت اجتماعي، فرهنگي و اقتصادي نوشته شده است. با توجه به زمان باقيمانده تا پايان سال سرنوشت بررسي برنامه در مجلس را چگونه مي بينيد؟ اگر تاکيد دولت بر نهايي شدن بودجه و برنامه قبل از پايان سال باشد،با محدوديت وقت مواجه مي شوند.بايد کميسيون تلفيق با آن برنامه هاي فشرده شکل بگيرد. انتخابات هفتم اسفند است. افرادي که دراين کميسيون هستند بايد قيد برنامه هاي انتخاباتي خود را بزنند و عموم نمايندگان درگير حوزه انتخبااتي هستند . اگر بعد از انتخابات موکول شود ضروري است که بودجه نهايي شود چون در غير اين صورت امورات جاري مختل مي شود و بعد تازه برويم برنامه را تصويب کنيم. همزماني برنامه و بودجه محل اشکال است و شما بايد برنامه مصوب داشته باشيد و بعد بر مبناي اين برنامه بودجه بنويسي. اگر مجلس برنامه را عوض کرد چگونه مي خواهيم بودجه را تدوين کنيم؟ الان رابطه بين بودجه و برنامه مختل شده است.اين مي تواند پيام هاي روشني در خصوص نبود مديريت بهينه امور کشور داشته باشد. *مرتضي حسيني با کانال تلگرامي آخرين خبر همراه شويد telegram.me/akharinkhabar