شرق/ متن پيش رو در شرق منتشر شده و انتشار آن در آخرين خبر به معناي تاييد تمام يا بخشي از آن نيست تجربه خصوصي‌سازي در سال‌هاي پس از تصويب قانون اجراي سياست‌هاي کلي اصل چهل‌وچهارم قانون اساسي با موارد چالش‌برانگيزي همراه بوده است که اين چالش‌ها عموما به نقايصي در روش‌هاي واگذاري، قيمت‌گذاري و اهليت خريداران بازمي‌گردد. بررسي واقعيات جاري حاکي از آن است که تجربيات ناموفق در امر واگذاري و مسائل اجتماعي ايجادشده در پي آنها، موجب شده مديران اجرائي به منظور اجتناب از بروز چالش‌هاي بالقوه در برخي ابعاد واگذاري‌ها مانند اهليت خريدار (و البته دلايل ديگر)، به راهکارهايي مانند واگذاري از طريق صندوق‌هاي سرمايه‌گذاري قابل معامله در بورس (ETF) روي آورند.معاونت پژوهش‌هاي اقتصادي مرکز پژوهش‌هاي مجلس معتقد است: اين اقدام دولت براي واگذاري شرکت‌هاي استراتژيک از طريق صندوق‌ها به نظر مي‌رسد براي درآمدزايي از ناحيه واگذاري مالکيت بنگاه‌ها و تأمين سريع کسري بودجه و در عين حال حفظ مديريت دولت بر اين شرکت‌ها تا پايان دوره برنامه ششم توسعه دنبال مي‌شود. استفاده از سازوکار صندوق‌هاي سرمايه‌گذاري، اگرچه مسئله کوتاه‌مدت دولت را به نحو ساده‌اي حل مي‌کند اما مسئله‌اي بزرگ براي کشور در آينده ايجاد خواهد کرد.به نظر مي‌رسد راهکارهاي واگذاري بلوکي سهام اين شرکت‌ها (واگذاري در قالب بلوک‌هاي پنج‌درصدي و حتي کوچک‌تر) و حتي واگذاري سهام خرد البته به صورت مديريت‌شده که اختلالي در سازوکار بازار بورس ايجاد نکند، به مراتب بهتر از روش اتخاذشده توسط دولت است. در واقع در اين روش‌ها، علاوه بر آنکه درآمد بيشتري از واگذاري‌ها عايد دولت خواهد شد، در بلندمدت نيز مشکلات مديريتي براي شرکت‌هاي واگذارشده ايجاد نمي‌شود. براي تسهيل فروش بلوکي سهام و کمک به تأمين نقدينگي خريداران بلوکي، مي‌توان بخشي از وجوه را با وثيقه‌گذاري سهام و انتشار صکوک توسط خريدار تأمين کرد. حتي در موارد خاصي که حفظ مديريت دولتي ضروري تشخيص داده مي‌شود يک راهکار ديگر قابل بررسي اين است که يک شرکت سرمايه‌گذاري (يا حسب مورد هلدينگ‌هاي تخصصي) تأسيس شود و سهام باقي‌مانده دولت در اين شرکت‌ها، به اين شرکت سرمايه‌گذاري منتقل شود. بخشي از سهام شرکت سرمايه‌گذاري مذکور نيز از طريق عرضه عمومي به مردم واگذار شود و منابع حاصله در اختيار دولت قرار گيرد.

بررسي مجوز واگذاري از طريق صندوق ETF مجوز اين نوع واگذاري به ميزان شش‌هزارو 700 ميليارد تومان در بند «الف» تبصره «2» قانون بودجه سال 1399 به دولت داده شد. در گزارش مرکز پژوهش‌هاي مجلس که در زمان بررسي لايحه بودجه در کميسيون تلفيق مجلس شوراي منتشر شد، عنوان شده بود که به دليل وجود نقايص جدي در سازوکار طراحي‌شده، اين رويکرد با مشکلات متعددي مواجه خواهد بود؛ اما به هر حال با توجه به شرايط کشور اين موضوع در سقف تعيين‌شده به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد. در مصوبه شماره 57579 هيئت وزيران مورخ 17/1/1399، فرايند اجرائي اين مجوز محدود به سقف در نظر گرفته‌شده در قانون بودجه سال 1399 نشده و به صورت گسترده در قالب سه صندوق سرمايه‌گذاري قابل معامله با عناوين زير به تصويب رسيد و در حال اجراست: 1 . صندوق سرمايه‌گذاري قابل معامله واسطه‌گري مالي (شامل باقي‌مانده سهام متعلق به دولت يا شرکت‌هاي دولتي در شرکت‌هاي بيمه البرز، بيمه اتکايي امين، بانک‌هاي صادرات ايران، ملت و تجارت). 2 .صندوق سرمايه‌گذاري قابل معامله خودروسازي و صنايع فلزي (شامل باقي‌مانده سهام متعلق به دولت يا شرکت‌هاي دولتي در شرکت‌هاي ايران‌خودرو، سايپا، ملي صنايع مس و فولاد مبارکه). 3 .صندوق سرمايه‌گذاري قابل معامله صنايع پالايش نفت و پتروشيمي (شامل باقي‌مانده سهام متعلق به دولت يا شرکت‌هاي دولتي در شرکت‌هاي پالايش نفت تبريز، پالايش نفت بندرعباس، پالايش نفت اصفهان و پالايش نفت تهران. با توجه به گستردگي ابعاد موضوع، اين رويکرد مي‌تواند تبعات نامناسبي در اداره شرکت‌هاي منتقل‌شده به صندوق‌هاي سرمايه‌گذاري قابل معامله در بورس و نيز عملکرد بخش‌‌هاي اقتصادي که اين شرکت‌ها در آنها حضوردارند (مثل بخش بانکداري) به دنبال داشته باشد و از سوي ديگر منجر به تضييع حقوق مردم و اموال عمومي شده و به يک گره جديد در مسير حکمراني اقتصادي کشور تبديل خواهد شد. در ادامه ضمن تبيين اين روش واگذاري، مشکلات اين روش بيان شده است.

ملاحظات جدي در اساسنامه صندوق‌هاي ETF اساسنامه صندوق‌هاي مذکور که در تاريخ 31 فروردين به تصويب هيئت وزيران رسيده داراي ملاحظات جدي است که چشم‌انداز فعاليت اين صندوق‌ها را بسيار مبهم مي‌کند. در تبصره ماده (3) اساس‌نامه آمده است: «پس از گذشت سه سال از فعاليت صندوق و بنا به درخواست اکثريت دارندگان داراي حق رأي در مجمع صندوق، درخواست تغيير نوع صندوق به ساير انواع صندوق‌هاي سرمايه‌گذاري در اوراق بهادار پس از ارائه تأييديه هيئت واگذاري به سازمان، قابل انجام خواهد بود». بايد توجه داشت اين تغيير ماهيت صندوق مي‌تواند تبعات بسيار زيادي براي بنگاه‌هاي تحت تملک صندوق ETF داشته باشد. شايان ذکر است اساس‌نامه اين صندوق‌ها به شکل صندوق با مديريت غيرفعال طراحي شده (به اين معنا که پرتفوي صندوق سبد مشخصي از سهام بوده و مدير صندوق امکان فروش آنها را در طول فعاليت صندوق نخواهد داشت) ولي با استناد به اين بند اساس‌نامه، امکان تبديل به صندوق با مديريت فعال (يا ساير انواع صندوق‌ها) وجود دارد که در آن صورت امکان فروش سهام تحت تملک صندوق در بازار به هر شکل فراهم مي‌شود.در بند «1» ماده (7) اساس‌نامه آمده است: «واحدهاي سرمايه‌گذاري ممتاز که تعداد آنها ... واحد سرمايه‌گذاري است، در زمان تأسيس صندوق، به صورت نقدي کلا توسط مؤسسان صندوق تأمين مي‌شود. دارنده واحدهاي سرمايه‌گذاري ممتاز داراي حق حضور و حق رأي در مجامع صندوق است. اين نوع واحدها غيرقابل ابطال و انتقال آنها نيازمند طرح در هيئت وزيران است». همچنين در تبصره «1» ماده (7) اساس‌نامه آمده است: «سرمايه‌گذاران واحدهاي سرمايه‌گذاري عادي پس از پايان قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران، در صورت تملک حداقل يک‌دهم درصد از واحدهاي فوق، حق حضور و اعمال رأي در مجمع را خواهند يافت. به ازاي تملک هر يک‌دهم درصد از واحدهاي سرمايه‌گذاري عادي، معادل يک‌دهم درصد از کل حق رأي از آراي دارندگان واحدهاي ممتاز به نسبت تملک هريک کسر شده و دارندگان واحدهاي سرمايه‌گذاري ممتاز نسبت به اعمال باقي‌مانده آرا اقدام خواهند کرد. نسبت يک‌دهم درصد مذکور، در زمان توقف نماد معاملاتي صندوق براي هر مجمع و بر اساس اطلاعات پايگاه داده‌هاي شرکت سپرده‌گذاري مرکزي محاسبه خواهد شد». از کنار هم قراردادن مفاد ماده (7) اين اساسنامه نکات قابل توجهي را مي‌توان دريافت: اولا مطابق تصريح اساسنامه مصوب، مديريت اين صندوق‌ها تا انتهاي برنامه ششم توسعه کاملا دولتي خواهد بود و به‌همين‌دليل انتقال تدريجي مديريت تنها پس از برنامه ششم توسعه امکان‌پذير شده است. ثانيا مطابق مفاد اين اساسنامه، بدون تصويب هيئت وزيران، حضور دولت در مجمع صندوق منتفي نمي‌شود و تنها حق رأي آن سلب مي‌شود (زيرا واحدهاي ممتاز غيرقابل ابطال است).

امکان حفظ کنترل دولت بر بنگاه‌هاي مشمول واگذاري حتي در افق بلندمدت نکته مهم درباره سازوکار در نظر گرفته‌شده در اساسنامه براي انتقال مديريت اين است که تضميني نيست اين سازوکار حتي در بلندمدت، مديريت را از يد دولت خارج و به بخش خصوصي منتقل کند. به بيان ديگر، حتي پس از پايان برنامه ششم توسعه، تنها در شرايطي مديريت از کنترل دولت خارج مي‌شود که مالکان واحدهاي صندوق حق رأي بيشتري نسبت به دولت در مجمع صندوق داشته باشند (البته به شرط عدم تغيير اساسنامه؛ بايد توجه داشت که همين مجمع اختيار تغيير اساسنامه را نيز «طبق ماده 20 اساسنامه» دارد که مي‌تواند در راستاي تداوم حضور فعال دولت به کار گرفته شود). حتي در اين شرايط نيز موقعيتي را مي‌توان تصور کرد که حق رأي تحت اختيار دولت در صندوق فقط 20 درصد کل حق رأي است و اين ميزان به هر دليلي (نبود متقاضي يا ...) تحت تملک دولت باقي مانده؛ اما باقي‌مانده 80 درصد اين حق رأي به نحوي ميان ساير اشخاص پراکنده است که مجموع حق رأي هريک از آنها به دو درصد کل نيز نمي‌رسد. در اين وضعيت نيز عملا بخش زيادي از کنترل صندوق در يد دولت باقي خواهد ماند.

ابهام قانوني و رعايت‌نشدن سقف مصرح در قانون بودجه 1399 در جزء «2» بند «الف» تبصره «2» قانون بودجه سال 1399 که زيربناي قانوني استفاده از سازوکار صندوق‌هاي سرمايه‌گذاري قابل معامله براي واگذاري بنگاه‌ها محسوب مي‌شود، آمده است: «وزارت امور اقتصادي و دارايي مجاز است تمام يا بخشي از سهام و دارايي‌هاي دولتي دستگاه‌هاي اجرائي زيرمجموعه قوه مجريه و باقي‌مانده سهام متعلق به دولت و شرکت‌هاي دولتي در بنگاه‌هاي مشمول واگذاري را مطابق روش‌هاي مندرج در قانون اجراي سياست‌هاي کلي اصل چهل‌وچهارم قانون اساسي با اصلاحات و الحاقات بعدي واگذار و منابع حاصله را به رديف 310502 واريز کند. علاوه بر روش‌هاي فوق، واگذاري سهام در قالب صندوق‌هاي سرمايه‌گذاري قابل معامله در بورس (ETF) مشروط به اينکه تشکيل اين صندوق‌ها با مديريت دولتي براي بلندمدت نباشد و يا عرضه سهام به روش ثبت سفارش با شرايط زير مجاز است...». مطابق متن اين جزء، منابع حاصل از واگذاري از طريق اين صندوق‌ها بايد به رديف 310502 واريز شود که سقف اين رديف در جدول 5 قانون بودجه، شش‌هزارو 700 ميليارد تومان است، در‌حالي‌که فقط ارزش واگذاري سهام دولت در شرکت‌هاي بانکي و بيمه‌اي بيش از 16 هزار ميليارد تومان خواهد بود که فراتر از سقف بيان‌شده در قانون بودجه است.از سوي ديگر، ابهام مهمي که بايد مورد توجه قرار گيرد اين است که آيا اجازه قانون‌گذار براي اعطاي تخفيف در فرايند فروش واحدهاي اين صندوق‌ها، صرفا در سقف تعيين‌شده براي رديف مربوطه قابل استفاده است يا اجازه اعطاي تخفيف براي واگذاري در حجم بالاتر از شش‌هزارو 700 ميليارد تومان منعکس‌شده در قانون بودجه نيز از مجراي اختيارات هيئت واگذاري قانون اجراي سياست‌هاي کلي اصل 44 قانون اساسي امکان‌پذير خواهد بود. گفتني است از منظر قانون بودجه، در صورت نبود سقف براي اين رديف، اين جزء با ايراد شوراي نگهبان قانون اساسي روبه‌رو مي‌شود.

پاک‌شدن صورت‌مسئله در کوتاه‌مدت به نظر مي‌رسد يکي از دلايل عمده اقبال دولت به استفاده از سازوکار صندوق‌هاي ETF براي واگذاري سهام تحت تملک دولت و شرکت‌هاي دولتي، مشکلات ايجادشده ناشي از اهليت خريداران در تجربيات قبلي واگذاري بنگاه‌هاي دولتي بوده است. بروز چنين مشکلاتي براي اين قبيل شرکت‌هاي مهم که بعضا استراتژيک محسوب مي‌شدند و همچنين تمرکز نهادهاي نظارتي مانند مجلس، سازمان بازرسي کل کشور و ديوان محاسبات بر اين موارد و تأکيد آنها بر ضرورت اصلاح رويه‌هاي موجود در واگذاري شرکت‌ها، موجب شد وزارت امور اقتصادي و دارايي به فکر استفاده از روش‌هايي بيفتد که در آنها امکان بروز مشکلات مشابه حداقل باشد؛ بنابراين يکي از استدلال‌هاي مطرح‌شده از سوي وزارت امور اقتصادي و دارايي در حمايت از سازوکار صندوق‌هاي ETF براي واگذاري، عدم بروز مشکلات ناشي از اهليت خريدار بوده است، زيرا در اين روش، سهام بنگاه‌ها به يک فرد يا مجموعه فروخته نخواهد شد و به اين ترتيب، مديريت بنگاه در يد فرد يا مجموعه خاصي قرار نخواهد گرفت؛ اما بايد توجه داشت که استفاده از اين سازوکار نيز رافع مشکلات يادشده نخواهد بود، زيرا طبيعي است که با انتقال تدريجي مديريت به بخش خصوصي از طريق ورود دارندگان، درصد مشخصي از واحدهاي صندوق‌ها در هيئت امناي صندوق نيز باز هم امکان ورود افراد يا مجموعه‌هاي واحد به هيئت امناي صندوق (با خريد ميزان موردنياز از واحدهاي صندوق) و متعاقب آن به‌دست‌گرفتن يا دخالت در مديريت بنگاه وجود خواهد داشت. نکته بسيار مهم اينکه تحت اين شرايط امکان اهليت‌سنجي اين افراد و مجموعه‌ها نيز وجود نخواهد داشت، زيرا اشخاص در بازار سرمايه براي خريد واحدهاي صندوق‌ها آزاد هستند و فرايند اهليت‌سنجي براي شخصي که بخواهد درصد زيادي از واحدهاي صندوق را (با هدف به‌دست‌گرفتن کنترل بنگاه‌هاي تحت مالکيت صندوق) خريداري کند وجود نخواهد داشت. اين در‌ شرايطي است که در صورت فروش مستقيم سهام از طريق مزايده، فرايند اهليت‌سنجي براي خريدار طي خواهد شد.

کاهش درآمد دولت نسبت به ساير روش‌هاي واگذاري و تضييع دارايي‌هاي عمومي يکي از اهداف اصلي واگذاري سهام دولت و شرکت‌هاي دولتي در شرايط کنوني، تأمين منابع مالي براي پوشش کسري بودجه دولت است. اين در حالي است که ساير روش‌هاي واگذاري از جمله واگذاري سهام به‌صورت بلوکي يا حتي واگذاري سهام به شکل خرد در بازار، در حالت معمول درآمد بيشتري نسبت به واگذاري از طريق صندوق‌هاي ETF که (تخفيف براي آن پيش‌بيني شده) نصيب دولت مي‌کند. به‌طور‌کلي مشخص نيست که با چه منطقي روي يک دارايي که امکان فروش در قيمت‌هاي جاري بازار و حتي بالاتر از آن را دارد، تخفيف اعطا مي‌شود. اين در حالي است که اين دارايي‌هاي دولت در واقع دارايي‌هاي عمومي تلقي شده و مالک حقيقي آنها مردم هستند. حتي اگر دولت سهام خود را نه به‌صورت بلوکي بلکه به‌صورت خرد و از طريق عرضه در بورس نيز واگذار کند، درآمد بيشتري نسبت به حالت فعلي به دست خواهد آورد. حال بايد پرسيد آيا اين شکل از واگذاري به‌واسطه ارزان‌فروشي، تضييع دارايي‌هاي عمومي محسوب نمي‌شود؟ از طرفي ممکن است بيان شود که اين واگذاري به مردم انجام خواهد شد و نفع اين تخفيف و ارزان‌فروشي به خود مردم برمي‌گردد، اما آيا همه مردم به‌ويژه طبقات محروم مي‌توانند از اين رانت در اين واگذاري بهره‌مند شوند؟ در واقع تا‌زماني‌که اين دارايي‌ها به همه مردم به شکل مساوي واگذار نشود، اين استدلال بي‌اعتبار خواهد بود.با عنايت به اهميت موضوع و ابعاد گوناگون آن از يک سو و وجود راهکارهاي مختلف براي واگذاري سهام دولت از سويي ديگر، پيشنهاد اکيد آن است که به‌منظور اجتناب از آثار نامناسب اقتصادي در آينده، از تصميم شتاب‌زده در اين زمينه خودداري شود و اين تصميم براي بررسي بيشتر و اجماع کارشناسي فعال به تعويق بيفتد.

#باهم_شکستش_مي‌دهيم ما را در کانال «آخرين خبر» دنبال کنيد