چرا انتخابات کنگره برای ایران مهم است؟
اعتماد/ متن پيش رو در اعتماد منتشر شده و انتشار آن به معني تاييد تمام يا بخشي از آن نيست
فردين افتخاري| کنگره ايالات متحده امريکا همزمان با انتخابات رياستجمهوري اين کشور انتخابات بسيار مهمي پيشرو دارد و طي آن، همه کرسيهاي مجلس نمايندگان و 35 کرسي مجلس سنا بايد مجددا در معرض راي مردم ايالتهاي متبوع خويش قرار بگيرند. انتخابات کنگره تا حدودي پيشبينيناپذير است و به دليل ماهيت کاملا ايالتي آن، نظرسنجيها و پايشهاي دقيق و ملي در مورد آن کم صورت ميگيرد. اين امر اما از نقش تعيينکننده کنگره در سياست خارجي امريکا نميکاهد. به ويژه اينکه در فضاي سياستگذاري و گفتماني اين نهاد قانونگذاري در حوزه سياست خارجي، ايران جايگاهي بسيار پويا و مهم نيز دارد.
کنگره امريکا: مهندس ريل تحريم
قانونهاي تحريمي جامع کنگره که از دهه 1990 با قانون داماتو شروع شد و به ويژه پس از سال 2010 با سه قانون تحريمي ديگر يعني «قانون جامع تحريمها، پاسخگويي و عدم سرمايهگذاري ايران (کيساد) ۲۰۱۰»، «قانون کاهش تهديد ايران و حقوق بشر سوريه 2012» و «قانون کاتسا 2017» تداوم يافت، در کنار برخي قوانين ديگر امريکا مثل «قانون اختيارات اقتصادي در شرايط اضطراري بينالمللي (IEEPA)»، يک بنيان قانوني بسيار فراخ و منعطفي را در اختيار روساي جمهوري امريکا قرار داده است تا بر اساس اقتضاي شرايط از منظر خود، تحريمهاي متنوعي را عليه ايران از طريق دستورهاي اجرايي (EO) اعمال کنند. دستورهاي اجرايي که روساي جمهوري امريکا از جمله ترامپ براي تحريم بخشهاي مختلف کشورمان از جمله اقتصاد صادر ميکنند، در حقيقت تشخيص موقعيت اجراي قوانين مشخص کنگره به وسيله کاخ سفيد است. بايد افزود که علاوه بر قوانين خاص تحريمي مذکور، موضوع ايران عمدتا در قوانين بودجه سالانه وزارتخانههاي مختلف امريکا از جمله وزارتهاي دفاع (DOD)، خارجه يا امنيت ميهن (DHS) نيز گنجانده و نظر و اراده کنگره براي اجرا به آنها ابلاغ ميشود. لذا بايد گفت که کنگره در تعريف حوزه اختيارات تصميمگيري دولت امريکا يک اهميت و جايگاه ويژه و براي کشورمان نيز نقشي نسبتا در سايه دارد. فارغ از اينکه چه کسي سکاندار کاخ سفيد باشد، او در هر اقدام و گام عقبنشيني، از جمله مذاکره و لغو يا تعليق تحريمهاي ايران، بايد پاسخگوي کنگره باشد و به کميتههاي معين در متن قوانين مختلف مرتبط با موضوع ايران، گزارش کار مکتوب و توجيهي ارسال کند. تقريبا قريب به اتفاق قوانين تحريمي کنگره عليه کشورمان شرايطي را براي رييسجمهور امريکا ترسيم کردهاند که در صورت تحقق آن شرايط به ويژه در «رفتارهاي ايران» است که او ميتواند نسبت به لغو يا تسکين تحريمها اقدام کند. چنانکه مثلا دستور اجرايي شماره 13716 اوباما در ژانويه سال 2016 براي لغو تحريمهاي هستهاي، در ابتدا عنوان ميکند که با استناد به اختيارات ناشي از قوانين مشخص کنگره است که اين دستور اجرايي را براي لغو بخش مشخصي از تحريمهاي ايران صادر ميکند. بدينتريب، فرامين اجرايي تحريمي روساي جمهوري امريکا در واقع روبنايي است بر يک شاکله و زيربناي مستحکم از قوانين تصويب شده به وسيله نمايندگان قانوني مردم امريکا در دو مجلس. اين قوانين به راحتي تحول و تکامل مييابند و بندها و مفاد جديدي نيز بنا به مسائل نوين به عنوان متمم به آنها اضافه يا حذف ميشود. اما کل يک قانون به سادگي ملغي و کنار گذاشته نميشود.
فرآيند تحليل اطلاعات و نظريهپردازي در کنگره
از سوي ديگر، فرآيند تحليل اطلاعات و نظريهپردازي در ميان اعضاي کنگره که قوانين مصوب در حقيقت منتج از آن است، يک پديده چندوجهي و پيچيده است. اساسا، اعضاي کنگره اطلاعات و تحليل خود را از چند منبع تحصيل کرده و سپس با تکيه بر آنها تلاش ميکنند عقايد و جهانبينيشان در عرصه سياست خارجي را مستند و مستدل جلوه دهند. تحليل اطلاعات و نظر کارشناسي از سوي متخصصان انديشکدههاي مطرح امريکايي، اولين منبع اين فرآيند در کنگره است. اعضاي ارشد کميتههاي تخصصي کنگره به ويژه کميتههايي مثل سياست خارجي، اطلاعات و امنيت ميهن که بايد در خصوص موضوعات کلان امنيت ملي و سياست خارجي تصميمگيري و قانونگذاري کنند، با طيف گستردهاي از کارشناسان انديشکدهها، وکلا، بانکداران، کهنهسربازان و تحليلگران ارتباط نزديک دارند و عمدتا در قالب جلسات تستيموني (جلسه شهادت)، در کنگره از آنان پذيرايي و نظراتشان را دريافت ميکنند. دومين منبع اين است که اعضاي کنگره و بهطور خاص سناتورها و نمايندگان موثر در حوزههاي سياست خارجي و مسائل اطلاعاتي، به سفرهاي خارجي و ميداني متعددي از جمله در خاورميانه مثل عراق، سوريه و لبنان ميروند و شرايط را به صورت تجربي از نزديک ميسنجند و در جريان اين امر، دادههاي لازم به صورت آشکار يا محرمانه در اختيارشان قرار ميگيرد. و نهايتا سومين منبع تصميمسازي در کنگره، ميزباني عمومي يا محرمانه از مقامهاي موثر اطلاعاتي، امنيتي و نظامي قوه مجريه است که آنها نيز طي فرآيند جلسات تستيموني سخنان و دادههاي عمومي يا طبقهبندي شده خود را به صورت شفاهي و کتبي به اعضاي کميته مربوطه ارايه ميدهند. بنابراين نکته محوري اين است که قانونگذاران کنگره افرادي کاملا مطلع و آگاه هستند و با اتکا به اطلاعات موثق و جامع تصميمگيري و موضعگيري ميکنند، هرچند ممکن است که از اطلاعات موثق برداشتهاي مغرضانهاي نيز داشته باشند. در نتيجه وقتي آنها به يک تصويري از ايران ميرسند، در واقع از يک فرآيند پردازش اطلاعات عبور ميکنند، با يک جمعي از افراد مرتبط ميشوند و با اتکا به يک مجموعهاي از دادهها، تحليل خود از ايران را ارايه ميدهند. اين در حالي است که خود ايران بر خلاف ساير کشورها و لابيگريها، کوچکترين تلاش موثري براي اثرگذاري بر اينگونه نتايج و تصويرسازيهاي منفي احتمالي انجام نميدهد.
کنگره و ايران: توافق تحليلي و تفاوت اجرايي ميان دو حزب
ايران در کنگره براي هر دو حزب حايز جايگاه ويژهاي است. در اين نهاد پيچيده، دموکراتها و جمهوريخواهان تفاوتهاي مهم و چشمگيري در نوع نگاه به ايران و تعريف آن ندارند و نظراتشان در اين موضوع از همپوشاني عمدهاي برخوردار است، لکن در نوع رفتار و مواجهه با ايران داراي اختلاف ديدگاه هستند. در حالي که دموکراتها يک سياستگذاري (Policy) چندلايه، هدفمند، راهگشا، کمريسک، گام به گام و هماهنگ با متحدان را ميجويند، جمهوريخواهان مجموعه اقدامات واکنشي، همسطح و فوري به «رفتارهاي ايران»، تقويت و تسليح متحدان خاورميانهاي و تحريمهاي گسترده را حمايت ميکنند و دغدغه سياستگذاري مشخص با بازدهي معقول و قابل پيشبيني ندارند. براي نمونه، اگر به جلسات تستيموني مقامهاي دولتي در کنگره امريکا پس از ترور سردار سليماني بنگريم، مشاهده ميشود که اعضاي ارشد دو حزب ابتدا اين را اعلام ميکنند که تفسير و تحليل آنها از نقش و جايگاه سردار سليماني هماني است که کاخ سفيد اعلام ميکند. اما زماني که نوبت به تحليل نتايج اين ترور و تاثير آن بر شرايط منطقه و سياست خارجي ايران ميرسد، درگيريهاي لفظي و گفتوگوهاي چالشبرانگيز ميان آنها بروز مييابد. اين نقطه ظهور اختلاف و چالش ميان دو حزب اصلي در کنگره، نقطهاي است که ميطلبد سامانه سياستگذاري خارجي در ايران درباره نحوه بهرهگيري از آن تدبيري بينديشد. اين موضوع بهطور خاص در هر توافق و مذاکره آتي با امريکا يک ضرورت است و تهران بايد در چارچوب تدوين يک برنامه جامع، تعامل حساب شده با سناتورهاي برجسته و ارشد مجلس سنا، به ويژه سناتورهاي عضو کميته روابط خارجي مجلس سنا و حتي سناتورهاي سرشناس بازنشسته را مدنظر قرار دهد. سناتورهاي ميانهرو مثل دايان فاينستاين، باب منندز، رند پال جمهوريخواه، بن کاردين، تيم کين، جين شاهين، تام يودال ضدجنگ (که اعلام کرده بازنشسته خواهد شد) و کريس مورفي ميتوانند از جمله طرفهاي معقول براي چنين تعاملي در نظر گرفته شوند. البته در اينگونه تعاملها، حتما بايد مفاد قانون لوگان امريکا که ناظر به ديدار شهروندان فاقد مسووليت رسمي اين کشور با طرفها و دولتهاي خارجي است، لحاظ شود. ايران نيز ميتواند ظرفيت مهم شخصيتهاي ديپلماتيک برجسته و مجرب کشور را به نحو مطلوبي در اين مسير به کار گيرد.
اجماع کانونهاي کارشناسي و کنگره در مورد لزوم يک توافق جامع با ايران
اهميت نکته فوق زماني دوچندان ميشود که بدانيم محافل فکري و تحليلي و به ويژه انديشکدههاي معتبر و برجسته امريکا روي ضعفهاي توافق برجام و علل ناکامي آن بهطور عميق کار کردهاند. يک نتيجه تقريبا مشترک که از سوي آنها اعلام شده، اين است که توافق با ايران نبايد صرفا بر مساله هستهاي متمرکز باشد و موضوعات ديگري مثل برنامه موشکي و نفوذ منطقهاي ايران يا موضوع حقوق بشر نيز بايد در دستورکار هر مذاکره و توافقي قرار بگيرد. البته استنتاجات دواير فکري و تحليلي امريکا از امر مذکور متفاوت است و آنها لزوما يک دستور کار واحد ارايه ندادهاند. براي مثال، انديشکده «امنيت امريکايي نوين (CNAS) » در امريکا که افرادي همچون ريچارد نفيو، پيتر هرل و اليزابت روزنبرگ از تحريمنويسان عصر اوباما جزو کارشناسان ارشد و برجسته آن محسوب ميشوند، اخيرا در گزارشي مبسوط با تاکيد بر لزوم پيگيري يک توافق جامع شامل موضوعات مذکور با ايران، مساله را با فرض انتخاب جو بايدن چنين تشريح کردهاند که او نبايد فشار حداکثري ترامپ را به يکباره کنار بگذارد و به سرعت وارد برجام شود، بلکه بايد ضمن حفظ اوليه فشارها، راهبرد ترامپ را از طريق الصاق متممهايي مثل ارايه مشوقها و امتيازهاي اقتصادي به ايران و باز کردن معبرهايي براي امکانپذيري مذاکره و ديپلماسي به پيش ببرد. در مقابل، اتاق فکرهاي تندرو و محافظهکار مثل افديدي، هادسن و هريتيج نيز با تاکيد بر لزوم پيگيري يک توافق جامع با ايران، اما همان شروط دوازدهگانه وزير خارجه امريکا را به عنوان توافق جامع ترويج ميکنند و بر راهبرد کنوني ترامپ صحه ميگذارند. در طرف ديگر، اراده مجلس سنا هم که تصويب تعهدات خارجي امريکا در شمول اختيارات آن قرار دارد، يک توافق جامع با ايران است و در اين امر، يک اجماع دوحزبي (Bipartisanship) برقرار است. البته باز هم بايد خاطرنشان کرد که جمهوريخواهان اين توافق جامع را يکجا ميخواهند ولي در مقابل، دموکراتها رويکردي گام به گام تا رسيدن به اين تفاهم جامع را مدنظر دارند. اگرچه کنگره راسا نميتواند الگوي مطلوبي براي توافق با ايران ارايه کند، اما رييسجمهور آتي امريکا چارهاي جز تمکين به شروط مدون و مصرح در قوانين کنگره در اين مورد مهم ندارد و با فرض اينکه تهران و واشنگتن، در توافقهاي آتي خود به دنبال مهر تاييد کنگره خواهند بود، حداقل روي کاغذ بايد آن تصوير کلان و ايدهآل مطلوب کنگره که در قوانين تحريمي خود عليه ايران ترسيم کرده است، برآورده شود تا نهايتا مهر تاييد کپيتال هيل بر هر توافقي ميان ايران و واشنگتن نقش ببندد.
پيمانها و تعهدات خارجي امريکا در مجلس سنا با راي مثبت دوسوم اعضا و نه اکثريت ساده تصويب ميشود. از آنجايي که يکي از دو حزب با فاصله کمي از حزب ديگر حزب اکثريت سنا ميشود، لذا براي کسب دوسوم آراي مورد نياز تصويب يک قرارداد و تعهد خارجي، حزب موافق نياز پيدا ميکند که نظر تعدادي سناتور از حزب مخالف را هم جلب کند. بنا به اين امر، حتي اگر دموکراتها در ماه نوامبر انتخابات سنا را برنده شوند نهايتا خواهند توانست حزب اکثريت شوند و بعيد است بتوانند تعداد 45 کرسي کنوني خود را به دوسوم يعني حداقل 66 کرسي برسانند. بنابراين، هر توافق فرضي و احتمالي ميان تهران و واشنگتن براي جلب نظر مثبت کنگره بايد بتواند همزمان نظر دو حزب مجلس سنا را جلب کند. با توجه به تحليلها و شواهد موجود، چنين انتظار ميرود که هر رييسجمهور و کنگرهاي که سر کار بيايد، دستورکار مذاکرات جامع و نيل به يک پيمان راهبردي و نه توافق موضوعي با ايران را مدنظر داشته باشد. البته ناگفته نماند که به لحاظ ترکيب سنا و حزب رييسجمهور، سناريوهاي مختلفي ميتواند در موضوع ايران و نوع رويکرد دولت امريکا متصور باشد که هر کدام جوانب و جزييات خاص خود را دارند. لکن، گزارهاي که با مشاهده فضاي تحليلي و کارشناسي داخل امريکا ميتوان گفت، اين است که نخبگان فکري و اجرايي امريکا قائل به توافق صرفا هستهاي با ايران نيستند. چنانکه سخن آن رفت، شريانهاي نفوذ و اثرگذاري مختلفي به کنگره جريان دارد و تصويري که اين نهاد از ايران ارايه ميدهد، در چشم بسياري به نوعي انعکاس نظر و ذهنيت مردم امريکا تلقي ميشود. هر تلاشي براي غبارزدايي از تحليلها و نظرات منفي کنگره نسبت به کشورمان، يک گام رو به جلو و روشنگرانه است. در مقام سياستگذاري و اجرا، ايران نبايد سطح تعاملات خود را فقط به کاخ سفيد منحصر کند و بلکه در کنار آن، سودمند است که عرصهاي براي توجيه يا تصحيح فضاي ايرانشناسي کنگره نيز تعريف شود. براي نمونه، سناتورهاي تندرو و ايرانستيز مجلس سنا مثل سناتور تام کاتن که سابقه خدمت نظامي در خاورميانه دارند و نيز نمايندگان متعددي از مجلس نمايندگان، همواره اين سخن را بر زبان جاري ميکنند که «ايران باعث مرگ بيش از 600 امريکايي در خاورميانه شده است». انعقاد اين حرف بياساس در تريبونهاي اثرگذار، ذهنيتي به غايت منفي و کدر نسبت به ايران ايجاد ميکند که با انفعال ايران در روشنگري و تکذيب مستند آن، در اذهان و رسانههاي جمعي تثبيت هم ميشود. از سوي ديگر، اينگونه مباحث و مطالب در کنگره با لابيگريها و نظرات تکميلي ديگر دچار انباشت شده و گاهي اساس تصويب يک قانون يا قطعنامه ضدايراني نيز قرار ميگيرد.