سرمقاله شرق/ گرانیگاه تحول دولت کجاست؟
شرق/ « گرانيگاه تحول دولت کجاست؟ » عنوان سرمقاله روزنامه شرق به قلم امير ثامني است که ميتوانيد آن را در ادامه بخوانيد:
پر بي راه نيست اگر «دولت» را ماشين حرکت «جامعه» در مسير «توسعه» به منظور رسيدن به مقصد «رفاه و رضايت عمومي» بدانيم. بيش از يک قرن از مونتاژ «ماشين مشتيممدلي» دولت با کپيبرداري از غرب و بدون توجه به اقتضائات و ويژگيهاي فرهنگي، اجتماعي و سياسي جامعه ايراني گذشته و در اين مدت جامعه سرگردان ايراني سوار بر اين ماشين «قراضه»، «سنگين»، «پرمصرف» و «آلاينده» در جاده سنگلاخي و پرپيچوخم «توسعه»، باري به هر جهت در حال حرکت است. اما با دورشدن مستمر اين ماشين از مقصد نهايي، مسافران خشمگين و ناراضي ايراد را بيشتر متوجه راننده و دستفرمان او ميدانند. از همين رو هر هشت سال يک بار راننده ماشين را تعويض کرده و راننده قبلي را، ناشي و ناکاربلد ميدانند و اين داستان هر هشت سال تکرار ميشود... . اما به راستي مشکل اصلي کجاست؟ جاده؟ راننده؟ مسافران يا خود ماشين؟ دولت سيزدهم در شرايطي تا چند صباح ديگر با شعار «دولت مردمي و ايران قوي» بر مسند قوه مجريه و رانندگي اين ماشين قرار خواهد گرفت که انباشت شديد بحرانها و تنگناهاي فراروي دولت در حوزههاي مختلف اقتصادي، اجتماعي و زيستمحيطي و موج فروخفته نارضايتيهاي زير پوست جامعه، به حدي است که ديگر با رويکردها، ساختارها و سازوکارهاي فعلي دولت که براي بيش از چندين دهه پيامدي جز تعميق و تشديد مسائل کشور و انتشار نااميدي و نارضايتي نداشته است، نميتوان به اداره امور کشور پرداخت بنابراين تحول در نظامات بنيادي و عملکردي دولت اعم از نظريه پايه کشورداري، نظام سياستگذاري توسعه ملي، نظام مسائل، موضوعات و اولويتها، نظام برنامهريزي و بودجهريزي، نظام اداري و استخدامي، نظام ساختار و اندازه دولت، نظام تقسيم کار ملي و نظام مديريت سرمايههاي انساني (حقوق، دستمزد و انتصابات) اجتنابناپذير است؛ تحول چندبعدي و عميق که تنها از عهده دولتها برنميآيد و مستلزم همراهي و همکاري ساير قوا (قوه مقننه و قضائيه) در فراهمسازي بسترها و الزامات است. هرچند تحول در نهاد دولت و کارآمدسازي آن در طول برنامههاي سوم تا ششم توسعه با رويکردها و نگرشهاي مختلفي که عمدتا داير بر ادغام يا انتزاع وزارتخانهها و دستگاههاي اجرائي بوده، مدنظر قرار داشته، ولي عدم درک درست از گرانيگاههاي تحول، نتيجهاي جز صرفا نمايشي زجرآور و بيفرجام از اصلاحات نداشته است. با توجه به آنکه چارهجويي و حل مصائب و اختلالات نظري و عملي فراروي نهاد دولت در ايران پيچيدگيها و مقاومتهاي زيادي دارد و يکشبه دستيافتني نيست، بنابراين بايد فرايند تحول را به صورت گام به گام و در چارچوب نقشه راه يا «طرح تحول دولت» با دربرگرفتن ابعاد و وجوه مختلف موضوع در دستور کار قرار داد. در اين ميان پرواضح است که يکي از گرانيگاههاي بسيار تأثيرگذار تحول در دولت، تحول در قوه عاقله مفکره نهاد دولت يا به تعابير ديگر «دولت پنهان» يا «دولت درون دولت» يعني «سازمان برنامه و بودجه» است؛ سازماني که همچون «مغز» مرکز انديشهورزي، برنامهريزي و صدور فرمان، همچون «قلب» کانون توزيع و پمپاژ بودجه و اعتبارات به دستگاهها براي انجام اقدامات و همچون «کبد» اندامي براي سمزدايي از اقدامات و تصميمات متعارض و زائد ساير دستگاهها از طريق «ابزارهاي نظارتي» است. سازمان برنامه و بودجه به سبب دراختيارداشتن کنترل مهمترين ابزار راهبري توسعه در ايران، يعني «بودجه» و برخورداري از نفوذ و توان تأثيرگذاري درخور توجه در بسياري از مجامع، کميسيونها و شوراها، پس از مقام رياستجمهوري، تأثيرگذارترين عضو کابينه به شمار ميرود که نقشي تعيينکننده در مقدرات کشور در دولتهاي مختلف ايفا کرده است. طرفه آنکه به گواه تاريخ دورههاي اقتدارش
(1341-1349 و 1376-1383) با ثبات و رونق اقتصادي در کشور و دورههاي انزوا و تضعيفش (1352-1360 و 1387-1399) با بيثباتي و سرريزشدن مشکلات اقتصادي، اجتماعي و زيستمحيطي در کشور همزمان بوده است. با اين وجود، اين سازمان با برخي اشکالات و تنگناها مواجه بوده که موجب تضعيف جايگاه و اثرگذاري آن بر جريان کلان توسعه کشور شده است:
1- قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1351 که با هدف کنترل و کاهش قدرت سازمان برنامه توسط نخستوزير وقت تدوين شد و به تصويب رسيد، هرچند در زمان خود يک قانون مترقي و کارآمد بوده است، ولي به سبب گذشت قريب به نيمقرن از آن و تغيير در نظم و ترکيب تشکيلات، اسناد، فرايندها و رويههاي برنامهريزي و بودجهريزي، نيازمند بازنگري و بازتنظيم روابط ميان سازمان برنامه و بودجه با دستگاههاي اجرائي، هيئت دولت، مجلس و شوراهاي عالي در حوزه برنامهريزي و بودجهريزي است؛ ضعفي بنيادين که خود سرمنشأ بسياري از کژرويها، انحرافات و ناکارآمديها در نظام برنامهريزي و بودجهريزي شده است.
2- فقدان هماهنگي و يکپارچهسازي
سياستي- عملکردي دولتها در حوزه سياستگذاري مالي، پولي، بانکي، ارزي، توليدي و صادراتي از يک سو و نيز محدودبودن شعاع عملکردي وجه برنامهريزي سازمان به درون دولت همواره يکي از حلقههاي مفقوده نظام راهبري توسعه و علل ناکارآمدي آن بوده است.
3- همواره به صورت تاريخي يکي از نقاط قوت سازمان و وجوه تمايزش با بسياري از دستگاههاي اجرائي، کيفيت منابع انساني و فرهنگ سازماني مترقي آن بوده است. قوتي که به تدريج از سال 1386 با انحلال و تغيير نام از يک سو و اجراي سفت و سخت قانون مديريت خدمات کشوري از سوي ديگر رو به افول نهاده و زمينه ورود نيروهاي غيرکارشناسي و بعضا انتصابي در کنار کوچ بسياري از نيروهاي توانمند، متخصص و زبده را به سبب تفاوت چشمگير حقوق و مزاياي برخي مشاغل اعم از هيئتعلمي دانشگاهها، بانک مرکزي، وزارت نفت، وزارت امور خارجه، وزارت اقتصاد، وزارت بهداشت و امثالهم با اين سازمان فراهم کرد و سبب غلبه منش و روحيه «کارمندي» بر «کارشناسي» و نيز «عافيتطلبي» بر «دغدغهمندي» در اين سازمان «فوقتخصصي» و بسيار استراتژيک شد.
4- مواجهه مستمر و هميشگي بدنه سازمان با فشارها و چانهزنيهاي اعضاي هيئت دولت و بهويژه نمايندگان مجلس از يک سو و سنتيبودن سازوکارها و ترتيبات بودجهريزي، موجب درگيري بخش اعظمي از وقت و توان کارشناسان و مديران با روزمرگيهاي بودجه و در نتيجه غلبه کوتاهمدتنگري بودجه بر بلندمدتنگري برنامه شده و عملا مجالي براي انديشهورزي، افقگشايي و حل مسئله در اداره امور کشور باقي نميماند.
بنابراين با رفتن «برنامهمحوري» به مسلخ «بودجهسالاري» و «سياستزدگي»، امر برنامهريزي تبديل به يک فعاليت غيراصيل و حاشيهاي و به عبارت ديگر تطهيرکننده تصميمات غيرکارشناسي متنفذان شده است.
5- يکي از مشکلات بنيادين و قديمي سازمان برنامه و بودجه، بخشينگري و عدم پيريزي ترتيبات و رويههاي تلفيق و يکپارچگي برنامههاي بخشي با يکديگر و عدم قرارگيري بودجهريزي در امتداد برنامهريزي است. اين در حالي است که يکي از مأموريتهاي اصلي سازمان در نظام برنامهريزي بخشمحور کشور، ايجاد بستر يکپارچهسازي و هماهنگيهاي بينبخشي- بينمنطقهاي است. عجيب آنکه اين سازمان هرچند خود مرجع متولي «آمايش سرزمين» به عنوان «نقشه راه کشورداري» و چارچوبي براي «برنامهريزي توسعه ملي» است، اما به سبب غلبه فاحش رويکردهاي بخشينگر و بودجهسالار در اين سالهاي افول، عملا خود بزرگترين قربانگاه بينش، روش و کنش آمايش سرزميني نيز شده است! در پايان پيشنهادات زير به منظور تحول در سازمان برنامه و بودجه به عنوان گرانيگاه تحول در دولت مطرح ميشود:
اول- اصلاح و بازنگري قانون برنامه و بودجه سال 1351 به منظور بازآرايي و بازتنظيم ساختارها، فرايندها و رويههاي سياستگذاري، برنامهريزي و بودجهريزي با تأکيد بر ارتقاي نهادي جايگاه سازمان در دولت و مجموعه حاکميت؛
دوم- تشکيل هيئت عالي برنامه به عنوان شوراي سياستگذاري و راهبري سازمان برنامه و بودجه به منظور ايفاي نقش فرادولتي سازمان برنامه و بودجه در نظام راهبري توسعه ملي و يکپارچهسازي و همجهتسازي جريانات چندگانه توسعه کشور؛
سوم- خروج سازمان برنامه و بودجه به عنوان يک سازمان فوقتخصصي از شمول قانون مديريت خدمات کشوري، تعبيه نظام استخدامي و انتصابات مبتني بر شايستگيها و صلاحيتهاي تخصصي، بازتنظيم نظام حقوق و مزاياي متناسب با مأموريتها و حساسيتهاي سازمان و ارتقاي فرهنگ سازماني آن؛
چهارم- تغيير در ساختار و تشکيلات سازمان برنامه و بودجه از جمله تشکيل معاونت برنامهريزي کلان و انتزاع آن از بودجه، تشکيل مرکز ملي آمايش سرزمين، انتزاع خزانهداري کل از وزارت امور اقتصادي و دارايي و ادغام در بدنه سازمان و تقويت رويههاي تلفيقي و هماهنگي بينبخشي- بينمنطقهاي در دفاتر بخشي؛
پنجم- تعيين و تثبيت نقش سازمان برنامه و بودجه به عنوان فرمانده تيم اقتصادي دولت (سازمان برنامه و بودجه، وزارت اقتصاد، وزارت صمت، وزارت جهاد کشاورزي و بانک مرکزي)؛
ششم- تحول اساسي در نظامات و رويههاي بودجهريزي سنتي موجود از طريق استقرار کامل بودجهريزي بر مبناي عملکرد، کاهش سازوکارهاي چانهزني دستگاهها و اعمال فشار نمايندگان مجلس.