مدل نفتزدايي از بودجه
رئيس سازمان برنامه و بودجه اخيرا درخصوص اصلاحات بودجه سال آينده گفته است «براساس تصميمگيري انجام شده، در بودجه سال آينده، منابع نفتي فقط به طرحهاي عمراني اختصاص خواهد يافت و به اين ترتيب واگذاري داراييهاي سرمايهاي دولت به تملک داراييهاي سرمايهاي تبديل خواهد شد.» اگرچه درخصوص منابع جايگزين نفت در بودجه اطلاعات دقيقي در دسترس نيست، اما در هر صورت کاهش نقش دلارهاي نفتي در بودجه اتفاق مثبتي است. اما سوال مهم اين است که کاهش نقش نفت در بودجه دولت با چه رويکردي صورت گيرد؟ آيا رويکردي که دولت انتخاب کرده «بهترين اول» يا First best است يا نه، رويکرد مذکور بهتر از رويکرد فعلي بوده اما در بين آلترناتيوهاي بالقوه بهترين نيست؟(اصطلاحا رويکرد Second Best است). در صورتي که حالت اول درست باشد، بايد بهطور کامل از اين رويکرد حمايت کرد اما در صورتي که حالت دوم درست باشد، يعني رويکرد پيشنهادي سازمان برنامه و بودجه «بهترين اول» نباشد، بايد بين آلترناتيوها جستوجو کرد و بهترين آلترناتيو را انتخاب کرد.
تجربه نروژ
حدود ۳ دهه است که مجموعه فضاي سياستگذاري در تلاش است تا بند ناف بودجه را از نفت رها کند. اما اين هدف هميشه در حد شعار مانده و به نقطه تحقق نرسيده است. در سالهاي گذشته تلاشهاي متعددي در قالب ايدههاي مختلف در اين خصوص مطرح شده است. آخرين تلاش به صحبت اخير محمدباقر نوبخت برميگردد. فارغ از اينکه چرا شعار استقلال بودجه از نفت در ۳ دهه محقق نشده، سوال کليديتر اين است که دولت چه چارچوب و آلترناتيوي براي جدايي مسير نفت از بودجه دارد؟ بهترين گزينه پيش روي دولت و بدنه سياستگذاري چيست؟ يکي از پيشنيازهاي سياستگذاري درست در حوزه سياست مالي، بررسي تجربه کشورهاي ديگر بهويژه کشورهاي با ساختار مشابه است. نروژ يکي از معدود کشورهاي توسعهيافتهاي است که هم نفتخيز بوده و هم نقش درآمدهاي نفتي در سياست مالي آن نزديک به صفر است. استفاده از تجربه اين کشور ميتواند مسير سياستگذاري مالي مطلوب را در شرايط حضور نفت، روشن کند. دولت نروژ در سال ۱۹۹۰ صندوقي تحت عنوان «صندوق بازنشستگي دولتي» تاسيس کرد و تمامي درآمدهاي ارزي حاصل از صادرات نفت را به اين صندوق واريز کرد. مالک حقوقي صندوق «وزارت مالي» اين کشور است که صندوق را در راستاي منافع عموم مديريت ميکند. بهعلاوه، وزارت مالي مسووليت مديريت پرتفوي صندوق را به بخش مديريت پرتفوي بانک نروژ سپرده است. دولت اين کشور اسکانديناوي در سالهاي گذشته تلاش کرده تا ميزان اتکاي بودجه دولت به درآمدهاي نفتي را به تدريج به صفر برساند و در عوض به ميزان محدودي از سود حاصل از سرمايهگذاريهاي صندوق استفاده کند. براساس اطلاعات منتشرشده در وبسايت اين صندوق، اکنون ارزش آن به نزديک يک تريليون دلار رسيده و هماکنون اين صندوق از بزرگترين صندوقهاي سرمايهگذاري دولتي است. صندوق مذکور، معمولا درآمدهاي نفتي را در بزرگترين شرکتهاي دنيا سرمايهگذاري ميکند؛ بهطوريکه اکنون سهامدار بيش از ۹ شرکت بزرگ دنياست. بررسيها نشان ميدهد صندوق بازنشستگي نروژ حدود ۶۰ درصد از داراييهاي خود را در شرکتهاي بزرگ سرمايهگذاري کرده است. ميانگين بازدهي ارزي سالانه اين صندوق طي ۲۵ سال گذشته بيش از ۵/ ۵ درصد در سال بوده است. نکته مهم اين است که دولت اين کشور حق ندارد براي تامين بودجه خود بيش از بازدهي سالانه از صندوق برداشت کند و اين ميزان از ۴ درصد ارزش موجودي صندوق فراتر نرفته است. حتي مقامات اقتصادي دولت نروژ بهدنبال کاهش ميزان برداشت از صندوق به کمتر از ۳ درصد هستند. به اين ترتيب دولت نروژ اصل سرمايه نفت را براي مردم و نسلهاي آينده حفظ ميکند و فقط از سود حاصل از اين سرمايهگذاري براي جمعيت ۶ ميليوني خود استفاده ميکند. نکته مهم ديگر اينکه فعاليت اين صندوق بسيار شفاف و علني است. در وبسايت اين صندوق تاکيد شده که سرمايه آن متعلق به تمامي مردم نروژ است. ليست کامل و دقيقي از تمام سرمايهگذاريهاي صندوق و مشخصات آنها منتشر شده است و بهروز ميشود. پارلمان نروژ وظيفه نظارت بر اين صندوق را به عهده دارد و گزارشي بهصورت دورهاي درباره عملکرد صندوق براي عموم مردم منتشر ميکند. بنابراين ضمن اينکه درآمدهاي نفتي نقش ناچيزي در سياست مالي دارند، اين درآمدها به منبعي براي خلق ارزش براي نسلهاي آينده تبديل شدهاند.
در مجموع در فرآيند سياست مالي کشورهاي نفتخيز، ۵ عامل «دولت»، «بانک مرکزي»، «صندوق توسعه ملي»، «تجار» و «عموم جامعه» نقش ميآفرينند. به منظور بررسي رويکرد «بهترين اول» لازم است رويکرد موردنظر دولت با رويکرد آلترناتيو درخصوص رفتار فردي ۵ عامل يادشده بررسي و مقايسه شود.
رويکرد دولت و رويکرد آلترناتيو
در رويکرد مدنظر سازمان برنامه و بودجه، تمام چارچوب سياست مالي فعلي ادامه مييابد؛ با اين تفاوت که از درآمدهاي نفتي براي پوشش مخارج جاري دولت استفاده نميشود. دلارهاي نفتي تنها براي پوشش مخارج عمراني و سرمايهگذاري دولت در اين طرحها استفاده ميشود. با اين حال، درخصوص اينکه بهطور مشخص دولت مخارج جاري خود را از چه منبعي تامين ميکند اطلاعات دقيقي در دسترس نيست؛ اما براساس اظهارنظرهاي سياستگذار ميتوان فرض کرد تمامي مخارج جاري که تاکنون به کمک نفت پوشش داده ميشد از اين به بعد از طريق حذف يارانههاي حاملهاي انرژي و افزايش مالياتها پوشش داده ميشود. همچنين درخصوص اينکه اگر درآمدهاي نفتي بيشتر از مخارج عمراني دولت باشد، مازاد آن در چه زمينههايي هزينه ميشود اطلاعات دقيقي در دسترس نيست، اما ميتوان فرض کرد دولت پروژههاي عمراني خود را در اين سناريو افزايش ميدهد تا بخش قابلتوجهي از درآمدهاي نفتي رامصرف کند و مازاد احتمالي آن به صندوق توسعه ملي پرداخت ميشود. با پذيرش اين دو فرض ميتوان رفتار فردي ۵ عامل ياد شده را ذيل رويکرد موردنظر دولت بررسي کرد.
در رويکرد آلترناتيو که در برخي کشورها آزموده شده، تمام منابع ارزي حاصل از صادرات نفت در تملک صندوق توسعه ملي قرار ميگيرد. دولت مخارج جاري خود را از کانالهاي متعارف مانند مالياتها پرداخت ميکند. براي پوشش مخارج عمراني خود نيز اوراق خزانه ريالي بر پايه دلار منتشر ميکند. بهطوريکه هر پروژه را ابتدا با ارائه طرح توجيهي اقتصادي، به صندوق توسعه ملي پيشنهاد ميکند، سپس صندوق ميتواند اوراق يادشده را با سقف مشخصي در سال خريداري کند. بنابراين اين رويکرد را ميتوان رويکرد «انتشار اوراق» نام نهاد. در اين سناريو عمليات خريد و فروش ارز تا حدودي از بانک مرکزي سلب و به سمت صندوق توسعه ملي هدايت ميشود. با علم به اين چارچوب، ميتوان رفتار فردي ۵ عامل دخيل در سياست مالي را بررسي کرد، در کنار رويکرد موردنظر سازمان برنامه و بودجه قرار داد و رويکرد «بهترين اول» را برگزيد.
واکاوي رفتار دولت
دولت متولي سياست مالي است؛ يعني هم سمت مخارج و هم سمت درآمدهاي بودجه را مديريت ميکند. در سمت درآمدها، دلارهاي حاصل از صادرات نفت تاکنون نقش پررنگي را ايفا ميکردهاند. اما در هر دو رويکرد مورد بررسي نقش درآمدهاي نفتي کمرنگتر شده است. تاکنون دولت درصد مشخصي (بعد از کسر سهم صندوق و شرکت ملي نفت) از درآمدهاي ارزي حاصل از صادرات نفت را صرف مخارج جاري و عمراني خود ميکرد. تقريبا قاعده مشخصي براي تخصيص درآمدهاي نفتي بين دو مخارج جاري و عمراني نبود؛ به همين دليل اين روش همواره مورد نقد اقتصاددانان بوده و کارشناسان پيشنهاد گذار به سمت رويکردهاي بهتر را ميدادند. در رويکرد موردنظر سازمان برنامه و بودجه، دولت درآمدهاي نفتي قبلي را دريافت ميکند، اما مجاز است تنها مخارج عمراني خود را از سوي اين درآمدهاي نفتي پوشش دهد. يعني برخلاف سابق، نميتواند مخارج جاري خود را از محل درآمدهاي ارزي نفت پوشش دهد. در دورههايي که درآمدهاي نفتي پايينتر از ميانگين مخارج عمراني است، دولت ميتواند بخشي از مخارج عمراني خود را از طريق انتشار اوراق خزانه پوشش دهد. اما در دورههاي وفور درآمدهاي نفتي، دولت منابع ارزي را چگونه تخصيص ميدهد؟ ميتوان پيشبيني کرد دولت حجم زيادي از پروژههاي عمراني تعريف و اجرا ميکند تا سقف درآمدهاي نفتي را بپوشاند. به همين دليل انتظار ميرود در چنين رويکردي در برهههاي وفور نفتي، پولپاشي در پروژههاي عمراني غيرقابلتوجيه افزايش يابد. اين وضعيت در شرايط امروزي نيز وجود داشته است. اما چون در رويکرد پيشنهادي دولت، درآمدهاي ارزي از مخارج جاري حذف ميشود، ميتوان استدلال کرد که رويکرد يادشده بر رويکرد فعلي غالب است. مساله پولپاشي در رويکرد آلترناتيو، يا رويکرد «مبتني بر اوراق»، حذف ميشود. در اين رويکرد، دولت پروژههاي عمراني سالانه خود را ضمن ارزيابي اقتصادي پيشنهاد ميدهد. براي فاينانس آنها اوراق ريالي بر پايه دلار منتشر ميکند که صندوق سقف مشخصي از اين اوراق را خريداري ميکند؛ بنابراين انتظار ميرود بخشي از پروژههاي توجيهناپذير مجال اجرا شدن نداشته باشند. بنابراين از حيث رفتار سياست مالي، رويکرد پيشنهادي دولت بهتر از رويکرد فعلي و رويکرد آلترناتيو بهتر از هر دو رويکرد است.
بررسي رفتار بانک مرکزي
در شرايط فعلي، براساس قانون پولي و بانکي، بانک مرکزي موظف است عمليات خريد و فروش ارز را براي دولت انجام دهد. بانک مرکزي حجم مشخصي از ارز را با نرخ ۴۲۰۰ تومان به واردکنندگان ميفروشد؛ بيش از اين حجم را در صورت وجود، با نرخهاي نامشخص در بازار به فروش ميرساند. بنابراين در چارچوب فعلي، سياست پولي تا حدودي وابسته به فروش ارزهاي نفتي است؛ چرا که در جريان خريد ارزهاي نفتي دولت، بانک مرکزي مجبور است ريال وارد بازار کند که اين خود انباشت نقدينگي را تحتتاثير قرار ميدهد. تحت سناريوي مدنظر سازمان برنامه و بودجه، رفتار بانک مرکزي در فضاي سياست مالي تغيير چنداني ندارد و همان رفتار مخرب قبلي ادامه خواهد داشت. اما در رويکرد آلترناتيو اين مساله حل شده است. در اين رويکرد تمامي درآمدهاي نفتي که قبلا در تملک دولت بوده و از سوي بانک مرکزي خريداري ميشدند، به مالکيت صندوق توسعه ملي در ميآيند.
بنابراين، بانک مرکزي مجبور نيست ارزهاي دولت را با قيمت از قبل تعيين شده به فروش برساند. به بياني ديگر، سلطه سياست ارزي بر سياست پولي تا حدودي بر داشته ميشود؛ در مقابل، عمليات خريد و فروش ارزهاي نفتي تا حدودي به صندوق توسعه ملي برونسپاري ميشود؛ اين برونسپاري ضمن استقلال نسبي که به عمليات سياست پولي ميدهد، اصطکاک بين دو متولي سياست مالي و پولي را کاهش ميدهد. بنابراين از نظر رفتار بانک مرکزي، رويکرد مدنظر دولت با رويکرد فعلي تفاوت معنيداري ندارد، اما رويکرد آلترناتيو نسبت به دو رويکرد ديگر ارجحيت دارد.
وارسي رفتار تجار
صادرکنندگان، واردکنندگان و همه متقاضيان ارز سومين گروهي که در حوزه استقلال بودجه جاري از درآمدهاي نفتي، نقش ميآفريند. در سيستم فعلي، واردکنندگان را ميتوان به دو گروه تقسيم کرد؛ گروه اول واردکنندگان کالاهاي ضروري که ارز را با نرخ ترجيحي از بانک مرکزي گرفته و کالاهاي اساسي را وارد ميکنند. گروه دوم واردکنندگان ديگري هستند که نيازهاي ارزي خود را در بازارهاي ديگر مانند بازار نيما تحت شرايط فرضا رقابتي پوشش ميدهند. مساله اين است که در سيستم فعلي بهدليل تملک دولت بر بازار ارز، گروه اول معمولا در جريان گرفتن ارز يارانهاي تا عرضه کالا در زنجيره نهايي در معرض رانت و سوءاستفاده از اين يارانه قرار ميگيرد؛ اين اتفاق در ماههاي گذشته هزينههاي کمسابقهاي را به اقتصاد ايران وارد کرده است. صادرکنندگان نيز ارز خود را در بازار نيما و در بازار آزاد به فروش ميرسانند. در رويکرد موردنظر دولت، بهنظر ميرسد تغييري در يارانه ارزي صورت نگيرد و تنها درآمدهاي ارزي ديگر صرف مخارج جاري نميشود. بنابراين از اين حيث رويکرد مورد نظر سازمان برنامه و بودجه نميتواند بر رويکرد کنوني ارجحيت داشته باشد.
اما اين مساله در رويکرد آلترناتيو حل شده است؛ در رويکرد مبتني بر اوراق خزانه، دولت تمامي درآمد ارزي حاصل از صادرات نفت را به حساب صندوق توسعه ملي پرداخت ميکند. به اين طريق سوبسيد رانتزاي ارزي از صحنه بازار ارز پاک خواهد شد. از طرفي، انتظار ميرود با حرکت منابع ارزي به سمت صندوق توسعه ملي، بازار ارز با کيفيت بهتري مديريت شود. بهعلاوه، با حذف رويکردهاي معيوب در عرضه ارز، انتظار ميرود ثبات بازار ارز در رويکرد آلترناتيو منجر به بهبود رفاه تجار شود. بنابراين ميتوان نتيجه گرفت از حيث رفتار تجار نيز رويکرد آلترناتيو بين گزينههاي موجود بهترين اول باشد. چهارمين گروهي که رفتار آنها تحتتاثير رويکرد جديد قرار ميگيرد عموم مردماند؛ منظور از عموم مردم کساني است که بهطور بالقوه يا متقاضي سوداگرايانه ارز بوده يا هم متقاضي اوراق خزانه هستند. گروه اول در مقطع فعلي، به منظور نيازهاي سوداگرانه ارزي خود، ارز را در بازار آزاد ميخرند و در موقع مناسب به فروش ميرسانند. گروه دوم نيز اوراق خزانه را با شرايط مشخص خريد و فروش ميکنند. در رويکرد مورد نظر دولت رفتار عموم مردم نسبت به شرايط فعلي تغييري نخواهد کرد. در رويکرد آلترناتيو، دولت اوراق خزانه ريالي با پايه دلار صادر ميکند؛ بهطوري که دولت براساس نرخ دلار فعلي، اوراق خزانه صادر ميکند، در موقع سررسيد نيز بر پايه نرخ وقت ارز، اوراق بازخريد ميشوند. صندوق توسعه ملي ميتواند حجم مشخصي از اوراق خزانه را در هر دوره مالي خريداري کند. بنابراين انتظار ميرود هجوم متقاضيان به سمت بازار ارز کاهش يافته و اين اوراق ريالي بر پايه ارزي بخشي از تقاضاي سوداگرانه ارزي را کاهش دهد. به همين دليل ميتوان استنباط کرد که در حوزه رفتار عمومي نيز رويکرد آلترناتيو بين گزينههاي موجود بهترين اول است. بهطور کلي ميتوان گفت، بين سه گزينه «شرايط موجود»، «رويکرد مدنظر دولت» و «رويکرد مبتني بر اوراق»، رويکرد سوم ميتواند منجر به تقويت رفاه اجتماعي شود؛ اين نتيجه با استفاده از افراز مجموعه بازيگران بازار به چهار گروه گرفته شده است. از بين چهار گروه، رويکرد مبتني بر اوراق در همه گروهها نسبت به دو رويکرد ديگر ارجحيت دارد. به همين دليل ميتوان گفت اين رويکرد بين گزينههاي مورد بررسي «بهترين اول» است. بين دو رويکرد ديگر، رويکرد موردنظر دولت؛ يعني نفتزدايي از بودجه جاري، در حوزه رفتار يک بازيگر ارجحيت و در حوزههاي ديگر مساوي با رويکرد فعلي است؛ به همين دليل ميتوان گفت رويکرد مورد نظر سازمان برنامه و بودجه «بهترين دوم» خواهد بود. اگر چه ممکن است برخي اين نقد را وارد کنند که در رويکرد آلترناتيو ممکن است قدرت صندوق توسعه ملي بيش از اندازه بزرگ شود؛ اما تجربه نروژ نشان ميدهد در صورتي که مديريت صندوق بهصورت حرفهاي انجام شود، تا حدودي اثر منفي مالکيت دولتي آن خنثي ميشود. در نروژ، مالکيت صندوق دولتي بوده اما مديريت آن بهصورت تخصصي و حرفهاي ارزش صندوق را ماکسيمم ميکنند.