حق وتو در آمریکا از جرج واشنگتن تا باراک اوباما

قانون/ متن پيش رو در قانون منتشر شده و انتشار آن به معني تاييد تمام يا بخشي از آن نيست. اين روزها بحث بررسي توافق هسته اي ايران در کنگره آمريکا، داغ ِ داغ است. با توجه به اينکه اکثريت نسبي کنگره را جمهوريخواهان تشکيل مي‌دهند، بسياري از کارشناسان احتمال مي‌دهند کار برجام به مخالفت هم حزبي‌هاي جرج بوش بينجامد و کنگره چي‌ها با توافق هسته‌اي مخالفت کنند. اينجاست که رئيس جمهور آمريکا مي‌تواند از حق قانوني خود در وتوي مصوبه کنگره استفاده کند. البته اوباما اولين و آخرين رئيس جمهوري نيست که مي‌تواند از حق وتو استفاده کند،43رئيس‌جمهور پيش از او نيز به تناوب از اين حق استفاده کرده اند. در اين پرونده، نگاهي مي‌اندازيم به حق وتو از رياست جمهوري جرج واشنگتن تا باراک اوباما. به‌طور کلي، قانون اساسي ايالات متحده آمريکا به رئيس‌جمهور ايالات متحده آمريکا اختيار داده در صورت تشخيص خود و در جهت حفظ منافع ملي، مصوبات کنگره ايالات متحده آمريکا را وتو کند. روساي جمهور نيز بارها از اين حق قانوني خود عليه کنگره استفاده کرده‌اند اما اين حق نيز محدود است . هر گاه رئيس‌جمهوري يک مصوبه کنگره را وتو کند، نمايندگان مجلس نمايندگان ايالات متحده آمريکا و مجلس سناي ايالات متحده آمريکا مي‌توانند در يک راي گيري مجدد و تصويب آن مصوبه با دو سوم آرا، وتوي رئيس‌جمهور را باطل اعلام کنند. در چنين صورتي طرح قانوني کنگره لازم الاجرا خواهد شد و رئيس‌جمهور نمي‌تواند از اجراي آن سرباز زند. اگر کنگره نپذيرد اما شيوه ديگري براي مخالفت با لوايح قانوني کنگره وجود دارد. بر اساس قانون، رئيس‌جمهور تنها ۱۰ روز براي تاييد يا مخالفت با مصوبات کنگره وقت دارد و اگر در اين مدت اعلام نظر نکند، لايحه به صورت خود کار جنبه قانوني به‌خود مي‌گيرد. ممکن است اين فاصله ۱۰ روزه با آخرين روزهاي دوره دو ساله کنگره مصادف شود و عمر کنگره پيش از پايان مهلت ۱۰ روزه به سرآيد. درچنين صورتي رئيس‌جمهور به جاي استفاده از ” وتوي قانوني ” Legal Veto از ” وتوي تاخيري ”Pocket Veto استفاده مي‌کند و عملا اعلام نظر خود را در خصوص لايحه مزبور به تاخير مي‌اندازد تا کنگره تعطيل شود. ويژگي عمده وتوي تاخيري اين است که کنگره نمي‌تواند همانند وتوي قانوني با آراي دوسوم خود وتوي رئيس‌جمهور را باطل اعلام کند. به همين دليل در آخرين روزهاي حيات کنگره، روساي جمهور از وتوي تاخيري بارها استفاده مي‌کنند به اين اميد که در انتخابات بعدي با کسب موفقيت بهتر در کنگره، به استفاده از وتوي قانوني براي رد لوايح مزبور مجبور نشوند. بر اساس قوانين کنگره، هر لايحه قانوني که در خلال فعاليت دو ساله کنگره به تصويب نرسد، در دوره بعدي کنگره بايد از ابتدا فرآيند قانون‌گذاري را طي کند. چه بسا با تغيير توازن حزبي در کنگره لايحه مزبور موضوعيت خود را از دست بدهد. کيفيت تفکيک قوا در آمريکا نظام سياسي ايالات متحده آمريکا جمهوري فدرال است و در اين کشور سيستم تفکيک قوا به شکل کاملاً بارزي به مرحله اجرا در آمده است. بنيانگذاران و نويسندگان اعلاميه استقلال ايالات متحده آمريکا و قانون اساسي ايالات متحده آمريکا به‌دليل نگراني از ظهور نظام سلطنتي اروپايي که در آن پادشاه قدرت مطلق را در دست داشت، نظام سياسي جديد خود را به گونه‌اي طراحي کردند که درآن فرد يا نهادي نتواند قدرت مطلق به‌دست آورد. قوه مقننه يا کنگره ايالات متحده آمريکا از دو مجلس تشکيل شده است ( مجلس نمايندگان ايالات متحده آمريکا و مجلس سناي ايالات متحده آمريکا ) که مسئوليت قانون‌گذاري را به طور کامل بر عهده دارد. در انتخاب نمايندگان آن، هيچ نهادي غير از رأي مستقيم مردم نقش ندارد و نمي‌توان آن را منحل کرد. رئيس‌جمهور ايالات متحده آمريکا نيز به عنوان رئيس قوه مجريه با رأي مستقيم مردم و از طريق آراي مجمع انتخاباتي انتخاب مي‌شود و در برگزيدن مشاورانش به عنوان وزرا اختيارات کاملي دارد. در حقيقت رئيس‌جمهور نيازي به کسب رأي اعتماد از کنگره ندارد و کنگره نيز متقابلاً نمي‌تواند با راي عدم اعتماد، هيأت دولت و يا وزرا را برکنار کند. قوه قضاييه که در ديوان عالي فدرال ايالات متحده آمريکا تبلور يافته است، کاملاً مستقل عمل مي‌کند ونه قوه مجريه و نه قوه مقننه نمي‌توانند بر روند تصميم‌گيري‌هاي آن تأثير بگذارند. به عبارت ديگر، رئيس‌جمهور يا کنگره نمي‌توانند مصوبات قانوني ديوان عالي فدرال را باطل اعلام کنند و يا از اجراي آنها سر باز زنند . بر مبناي اين اصل، اگر چه قدرت رئيس‌جمهور از راي مردم مشروعيت مي‌يابد و وي به کنگره جوابگو نيست، ليکن براي انتخاب وزراي خود به کسب رأي مثبت دو سوم سناتورها نياز دارد. به‌علاوه بودجه کشور بايد به تصويب مجلس نمايندگان برسد و به همين دليل رئيس‌جمهور همواره بايد ديدگاه و مواضع نمايندگان ملت را مد نظر قرار دهد. حق کنگره در استيضاح رئيس‌جمهور حق استيضاح رئيس‌جمهور ( روند استيضاح در ايالات متحده آمريکا ) نيز يکي ديگر از مواردي است که کنگره مي‌تواند نظارت خود را بر رئيس‌جمهور اعمال کند. در صورت تخلف آشکار رئيس‌جمهور از قوانين، طرح استيضاح در مجلس نمايندگان مطرح مي‌شود و اگر با رأي اکثريت نمايندگان به تصويب برسد، سنا با تشکيل دادگاهي رئيس‌جمهور را محاکمه خواهد کرد. پس از شنيدن دفاعيات رئيس‌جمهور، سناتورها تشکيل جلسه مي‌دهند و نظر خود را در خصوص اتهامات وارده به رئيس‌جمهور اعلام مي‌کنند. اگر وي نتواند رأي اکثريت سناتورها را جلب کند، محکوم شده و از سمت خود عزل مي‌شود. در مقابلِ نظارت کنگره بر رئيس‌جمهور، رئيس قوه مجريه نيز از حق وتوي مصوبات قوه‌مقننه (وتوي مصوبات کنگره در ايالات متحده آمريکا ) برخوردار است و مي‌تواند هر يک از مصوبات مجلس نمايندگان و سنا را رد کند. اين امر سبب مي‌شود نمايندگان کنگره نتوانند بر خلاف مصالح عمومي‌جامعه تصميم گيري کنند و از اين طريق از ظهور «ديکتاتوري اکثريت» جلوگيري به‌عمل مي‌آيد. اما در عين حال حق وتوي رئيس‌جمهور نامحدود نيست و کنگره مي‌تواند با کسب دو سوم مجموع نمايندگان مجلس نمايندگان و سنا وتوي رئيس‌جمهور را باطل کند. به‌اين ترتيب راه براي کار شکني رئيس‌جمهور بسته خواهد شد. هر چند که کنگره به‌دليل ساختار دو حزبي خود و حضور اقليت پرقدرت قادر نيست همواره براي ابطال وتوهاي رئيس‌جمهور، رأي دو سوم مجموع نمايندگان را کسب کند و همين امر مانع عمده‌اي بر سر ابطال وتوها ايجاد مي‌کند که خود نوعي توازن را ميان قوه مجريه و قوه مقننه به‌وجود مي‌آورد. نقش ديوان عالي فدرال در راس سوم مثلث قوا در ايالات متحده آمريکا، قوه قضاييه يا ديوان عالي فدرال ايالات متحده آمريکا قرار دارد که از يکسو اعضاي آن توسط قوه مجريه و قوه مقننه انتخاب مي‌شوند و از سوي ديگر نظارت خود را بر دو قوه اعمال مي‌کند. انتخاب اعضاي ۹ نفره ديوان عالي فدرال با معرفي رئيس‌جمهور و با تصويب دو سوم سناتورها صورت مي‌گيرد که به صورت مادام العمر به فعاليت مي‌پردازند. اين امر سبب مي‌شود که اعضاي ديوان عالي بدون نگراني از برکناري توسط رئيس‌جمهور يا کنگره به وظايف قانوني خود بپردازند. بر اساس قانون‌اساسي، اعضاي ديوان عالي فدرال، تنها از طريق اعلام جرم عليه آنان و محکوميت از سمت خود بر کنار مي‌شوند. روابط ديوان عالي فدرال و رئيس‌جمهور اين گونه تعريف شده است که از يکسو رئيس‌جمهور، اعضاي آن را براي تاييد به کنگره معرفي مي‌کند و از سوي ديگر ديوان عالي فدرال مي‌تواند عليه رئيس‌جمهور اعلام جرم کند. در چنين صورتي مراحل قانوني استيضاح رئيس‌جمهور در کنگره به جريان مي‌افتد. ديوان عالي فدرال و کنگره نيز داراي روابط متقابل هستند، به اين شکل که کنگره افراد معرفي شده توسط رئيس‌جمهور براي عضويت در ديوان عالي فدرال را تاييد مي‌کند و در مقابل اين نهاد مي‌تواند مصوبات کنگره را به‌دليل مغايرت با قانون‌اساسي ابطال کند. رأي ديوان عالي فدرال به عنوان ضامن اجراي صحيح قانون اساسي براي کنگره و رئيس‌جمهور الزام آور است و کنگره نمي‌تواند آن‌گونه که در مقابل وتوهاي رئيس‌جمهور عمل مي‌کند، تصميمات قانوني ديوان عالي را نقص کند. بيشترين وتوي رئيس‌جمهور دست‌کم در بيش از يکصد سال اخير، اوباما تنها رئيس‌جمهوري است که کمترين استفاده را از اين حق قانوني کرده است. نخستين بار در دسامبر ۲۰۰۹ و همزمان با بحران مالي، اوباما با وتوي مصوبه کنگره، بودجه اضطراري تخصيص يافته به دولت را براي سال مالي ۲۰۱۰ تداوم بخشيد. دومين باري که اوباما يک مصوبه کنگره را به نويسندگانش پس فرستاد اکتبر ۲۰۱۰ بود. آن زمان با رأي کنگره، صاحبان صنايع و مشاغل اجازه يافته بودند امور ثبتي کارهاي خود را در ايالتي غير از محل حرفه خود انجام دهند. فرانکلين روزولت تنها رئيس‌جمهوري در تاريخ آمريکاست که ۶۳۵ بار مصوبات کنگره را وتو کرد. اوباما اين مصوبه را براي «جلوگيري از تبعات ناخواسته مصوبه بر حقوق مصرف کنندگان» وتو کرد. از حق وتوي رياست جمهوري به عنوان يکي از مشخصه‌هاي قدرت قوه مجريه آمريکا در برابر قوه مقننه ياد مي‌شود. اين حق همچنين ضمانتي براي اصل تفکيک قوا در قانون اساسي آمريکا محسوب مي‌شود. با اين حال، در قانون اساسي آمريکا به طور مشخص به حق وتوي رياست جمهوري اشاره نشده و تنها در ماده اول از فصل هفتم از اين قانون به چارچوب آن پرداخته شده است: رئيس‌جمهور قادر است «يک مصوبه را با ذکر دلايل مخالفت به کنگره بازگرداند.» کنگره تنها در صورتي مي‌تواند وتوي رياست‌جمهوري را باطل کند که آن مصوبه با رأي‌گيري مجدد در هر دو مجلس (نمايندگان و سنا) باحداقل دو سوم آرا تصويب شود. ماهيت قدرت‌نمايي روساي‌جمهور آمريکا در به‌کارگيري از حق وتو در برابر کنگره، در طول تاريخ بسيار تحول يافته است. فرانکلين روزولت که در دوران جنگ جهاني دوم براي ۱۲ سال رئيس‌جمهور آمريکا بود همچنان با ۶۳۵ وتو، بيشترين استفاده را در تاريخ ايالات متحده از اين حق کرده است. هر چند که ۹ بار کنگره توانست وتوي او را باطل کند. در دوران متاخر، غير از رونالد ريگان که ۷۸ مصوبه کنگره را وتو کرد، اغلب روساي جمهور آمريکا سعي کرده اند در استفاده از اين سلاح در برابر کنگره خويشتنداري نسبي نشان دهند. روساي قوه مجريه آمريکا اغلب در متني که براي پس فرستادن مصوبات به کنگره مي‌نويسند سعي دارند خود را مجبور به استفاده از حق وتو نشان دهند. همچنين روساي‌جمهور آمريکا در چند دهه اخير سعي کرده اند که پيش از وتوي يک مصوبه، از احتمال باطل نشدن وتوي خود در رأي‌گيري مجدد کنگره مطمئن شوند. بيل کلينتون در دوران رياست جمهوري خود ۳۷ بار مصوبات کنگره را بازگرداند. در سال ۱۹۹۶، هنگامي‌که کنگره آمريکا ممنوعيت کامل سقط جنين در ماه‌هاي پاياني بارداري را تصويب کرد،کلينتون ابتدا مطمئن شد که وتوي رياست جمهوري با مخالفت دو‌سوم نمايندگان کنگره مواجه نمي‌شود. با اين حال، کنگره توانست دوبار در سال‌هاي ۱۹۹۵ و ۱۹۹۷ وتوي کلينتون را با رأي‌گيري مجدد و کسب حداقل دوسوم آراي مجلسين باطل کند. جانشين کلينتون، جرج دبليو بوش تنها ۱۲بار از اين قدرت‌نمايي در برابر کنگره بهره برد. بوش در شاخص‌ترين مواردي که با کنگره آمريکا به مخالفت پرداخت يک بار در سال ۲۰۰۶ مصوبه اختصاص بودجه دولتي به تحقيقات درباره سلول‌هاي پايه را وتو کرد و بار دوم در سال ۲۰۰۷ مصوبه تعيين جدول زماني براي خروج نيروهاي آمريکايي از عراق را پس فرستاد. رئيس‌جمهور سابق آمريکا در آن زمان، دموکرات‌هاي مخالف جنگ عراق در کنگره را به بهره برداري سياسي متهم کرد و گفت تعيين جدول زماني براي خروج نيروهاي آمريکايي، خلاء امنيتي به وجود مي‌آورد و دشمنان را وا‌مي‌دارد تا براي پر کردن اين خلاء برنامه‌ريزي کنند. آخرين نبرد قانوني در آمريکا حالا اما در خصوص بحث باطل کردن وتوي اوباما در مقابل تصميم کنگره بايد گفت که از همين الان جمهوريخواهان شکست خورده محسوب مي‌شوند. نادر بودن موارد غلبه بر وتو به طور کلي و در موضوعات سياست خارجي به طور خاص، نشان مي‌دهد که فائق آمدن مخالفان جمهوريخواه توافق هسته‌اي، بر رد طرح «عدم حمايت از توافق» توسط باراک اوباما (رئيس‌جمهور آمريکا)، که وعده‌اش را هم داده است، تا چه حد دشوار است. با اشاره به افزايش تعداد سناتورهايي که از توافق حمايت مي‌کنند و اين نکته که اوباما براي حفظ حق وتو تنها لازم است تا 34 نفر از 100 عضو سنا را با خود همراه کند، آمده است: «شانس (مخالفان) از قبل هم اندک به نظر مي‌رسيد. اين بدان معني است که حتي با وجود مخالفت اکثريت در مجلس نمايندگان و سنا، توافقنامه اجرايي مي‌شود.» از مارس سال 1845 تاکنون، کنگره تنها در 110 مورد توانسته اثراکثريت را به دست آورد و بر وتوي رئيس‌جمهور غلبه کند. «جان تايلر» اولين رئيس‌جمهوري بود که کنگره وتوي او را رد کرد. «اندرو جانسون» که پس از جنگ‌هاي داخلي آمريکا استيضاح شده و تقريبا کنار گذاشته شد، از اين حيث رکورددار است. او مجموعا 15بار با اثر اکثريت کنگره در برابر خود مواجه شد. کنگره در مجموع تنها در 5درصد از 2566 موردي که روساي‌جمهور آمريکا از حق وتو استفاده کرده‌اند، توانسته موفق ظاهر شود و وتو را بي‌اثر کند.