برجام در سال ۹۸؛ تا منافع ملی چه اقتضا کند

ديپلماسي ايراني/ متن پيش رو در ديپلماسي ايراني منتشر شده و انتشار آن به معني تاييد تمام يا بخشي از آن نيست. بهزاد صابري، دستيار وزير امور خارجه در يادداشتي مي نويسد: قصدم در اين يادداشت دفاع از برجام و پاسخ به انتقادات نيست. چون برجام چه خوب و چه بد، يک امر واقع است و حمله به برجام يا دفاع از برجام تغييري در واقعيات نمي دهد. آنچه مهم است، داشتن نگاه درست به برجام و طراحي و اجراي سياست ها براساس اين نگاه درست است. و معتقدم درست ترين نگاه به برجام، اين است که برجام را نبايد به خودي خود و در خلاء سنجيد؛ همچنين نه آن را بايد مقدس شمرد و نه منحوس به شمار آورد. بلکه برجام را بايد به عنوان صرفا يکي از موضوعات سياست خارجي در ظرف زماني خود ديد و خود برجام و تحولات پس از برجام را بايد در کنار تمامي اتفاقات و تحولات و سياست هاي پيش و پس از آن مورد سنجش قرار داد. سال نود و هشت در کنار تمام حوادث و اتفاقاتي که در خود داشت، از نظر سياست خارجي جمهوري اسلامي نيز سال مهمي محسوب مي شود. ايران پس از يک سال «صبر راهبردي» در قبال خروج غيرقانوني آمريکا از برجام و ناتواني اروپايي ها در عمل به تعهداتي که پس از خروج آمريکا داده بودند تصميم گرفت وارد فرآيند توقف اجراي برخي از تعهدات برجامي خود شود. پيش از اين، انتقادات زيادي به برجام وارد شده بود مبني بر اينکه اگر برجام يک سند قوي و محکم بود، آمريکا از آن خارج نمي شد. يا اينکه برجام فاقد ضمانت اجراي لازم در برابر بدعهدي طرف هاي مقابل بوده است، و يا اين انتقاد مشهور که برجام به گونه اي تدوين شده که حتي اگر ايران بخواهد در برابر بدعهدي طرف هاي مقابل از روش هاي حل اختلاف پيش بيني شده در برجام استفاده کند، نتيجه نهايي آن باز هم به راه افتادن مکانيسم ماشه و نهايتا برگشت تحريم ها خواهد بود. قصدم در اين يادداشت دفاع از برجام و پاسخ به انتقادات نيست. چون برجام چه خوب و چه بد، يک امر واقع است و حمله به برجام يا دفاع از برجام تغييري در واقعيات نمي دهد. آنچه مهم است، داشتن نگاه درست به برجام و طراحي و اجراي سياست ها براساس اين نگاه درست است. و معتقدم درست ترين نگاه به برجام، اين است که برجام را نبايد به خودي خود و در خلاء سنجيد؛ همچنين نه آن را بايد مقدس شمرد و نه منحوس به شمار آورد. بلکه برجام را بايد به عنوان صرفا يکي از موضوعات سياست خارجي در ظرف زماني خود ديد و خود برجام و تحولات پس از برجام را بايد در کنار تمامي اتفاقات و تحولات و سياست هاي پيش و پس از آن مورد سنجش قرار داد. بر همين منوال، هرگونه تصميم در قبال برجام و ساير موضوعات سياست خارجي نيز نبايستي بر مبناي دوگانه برجام يا ضدبرجام اتخاذ شود. اين همان تعبيري است که رهبري در يکي از سخنراني هاي خود مطرح کردند: «برجام هدف نيست، برجام وسيله است. برجام هدفي نيست که ما لازم باشد اين را حتماً حفظ کنيم؛ وسيله‌اي براي حفظ منافع ملّي ما است. اگر چنانچه يک روزي به اين نتيجه رسيديد که برجام نمي تواند منافع ملّي را تأمين بکند، برجام را بگذاريد کنار، يعني هيچ اهمّيّتي ندارد؛ ببينيد منافع ملّي چه اقتضاء مي کند.» اگر اين تعبير رهبري را، که تعبيري بسيار درست و واقعگرايانه است، مبنا قرار دهيم، يعني در طراحي هر سياستي، ملاکمان اين باشد که با توجه به وضعيت کشور و اوضاع و احوال حاکم بر کشور، منطقه و جهان ببينيم «منافع ملي چه اقتضاء مي کند»، حتما سياست هاي درست تر و بهتري مي توانيم داشته باشيم. با اين مقدمه، و نه با هدف دفاع از برجام يا پاسخ به انتقادات، بلکه براي شناخت بهتراز برجام و تحولات مرتبط با آن براي کمک به تصميم گيري هاي خوب در آينده، برخي نکات را صرفا از نگاه کارشناسي توضيح مي دهم. اول در خصوص اين فرض ناصحيح که لابد در متن برجام اشکالاتي وجود داشته که منجر به خروج آمريکا از برجام شده و اين وضعيت به وجود بيايد؛ شواهد عيني نشان مي دهد که بدعهدي آمريکا اتفاقا تا حدي ناشي از قوت فني و حقوقي برجام بوده است؛ و نه بر عکس. يعني برجام به عنوان يک سند تفصيلي و جامع و مبتني بر بي اعتمادي محض به آمريکايي ها، آن قدر از نظر فني دقيق مذاکره و تنظيم شده که امريکايي ها، چه در دوران اوباما و چه در دوران ترامپ، نتوانستند هيچ راهي از درون مفاد برجام براي فشار عليه ايران پيدا کنند تا از آن سوءاستفاده کنند. تندروهاي آمريکايي چه در دولت و چه در کنگره اعتقاد راسخ داشتند مشکل اصلي آمريکا با ايران در سياست هاي منطقه اي ايران است (که طبيعتا در برجام به آنها پرداخته نشده) و نيز بازه هاي زماني تعيين شده در برجام براي تعهدات هسته اي ايران بسيار کوتاه است و بايستي راهي پيدا کرد تا با اعمال فشار بر ايران، سياست هاي منطقه اي ايران تعديل شود و برنامه هسته اي ايران به صورت درازمدت تحت کنترل در آيد. اينان به ويژه از زمان روي کار آمدن ترامپ نهايت تلاش خود را کردند که بتوانند در خود برجام خللي پيدا کنند و به همراه متحدين اروپايي خود بر ايران فشار بياورند؛ بدون اينکه هزينه سياسي و بين المللي گزاف خروج از يک توافق بين المللي و نقض يک قطعنامه شوراي امنيت را به جان بخرند. ولي هر چه گشتند چنان منافذي در برجام پيدا نکردند. برجام در حوزه تحريمي سه اصل کلي داشت: تمام تحريم هاي مرتبط با هسته اي بايد لغو مي شد، هيچ تحريم جديدي به بهانه هسته اي نبايد وضع مي شد و از همه مهمتر: هيچ يک از آن تحريم ها و محدوديت هايي که قبلا به بهانه هسته اي وضع شده بود و با برجام لغو مي شدند، نبايستي به بهانه هاي ديگر دوباره وضع مي شدند. و از آنجا که تا دوره اوباما، آمريکايي ها با تکيه بر مساله هسته اي (که بهترين بهانه را به دست آنها داده بود) وسيع ترين و گسترده ترين تحريم ها را چه در سطح شوراي امنيت، و چه در سطح قوانين ملي خود بر ايران تحميل کرده بودند، بعد از برجام و گرفته شدن بهانه هسته اي، سه اصل کلي مورد اشاره بخصوص مورد سوم باعث شده بود دست آنها براي هرگونه فشار و اقدام عليه ايران تا حد زيادي بسته شود. چون هر اقدامي مي خواستند انجام دهند و هر تحريم يا فشاري با بهانه هاي مختلف، به نوعي نقض برجام محسوب مي شد. در امريکاي دوره ترامپ به دفعات تلاش کردند موضوعات مربوط به ايران را به شوراي امنيت ببرند، مثلا در برجام و قطعنامه، بهانه موشکي پيدا يا راهي پيدا کنند که بتوانند به آژانس فشار بياورند و يا اينکه روشي بيايند براي اينکه بدون خروج از برجام، تحريم هايي جدي و مهم به بهانه هاي غير هسته اي بر ايران تحميل کنند. چندين ماه دنبال اين راه حل ها گشتند تا يک خلاء در برجام پيدا کنند و براي تحريم ايران سوءاستفاده کنند؛ به شکلي که نقض برجام هم نباشد. حتي در يک مقطع زماني، اروپايي ها که با خروج آمريکا از برجام موافق نبودند، در تلاش براي راضي کردن آمريکا به ماندن در برجام، آشکارا گفت وگوهاي وسيعي را با اين کشور آغاز کردند تا راه هايي پيدا شود که بدون نقض برجام، بشود فشار بر ايران را زياد کرد تا ايران وادار شود در برابر خواسته هاي آنان کوتاه بيايد و ضمن پذيرش طولاني کردن دوره تعهدات هسته اي، وارد مذاکراتي در زمينه منطقه و موضوعات موشکي شود. خيلي به اين روش ها فکر کردند و روي آن کار کردند ولي هيچ راهي براي سوءاستفاده از برجام پيدا نکردند تا در نهايت بعد از ناکامي در تمام اين تلاش ها، آمريکا ناچار به قبول هزينه هاي سياسي و بين المللي شد و از برجام خارج شد. کريس فورد، دستيار وزير امور خارجه آمريکا در امور امنيت بين الملل وعدم اشاعه در يک سخنراني که با موضوع «منطق راهبردي سياست آمريکا در قبال ايران» در 19 سپتامبر 2019 در «مرکز خلع سلاح وعدم اشاعه وين» ارائه کرد، با اشاره به اينکه مدافعان برجام در اروپا و آمريکا (از جمله جان کري) معتقد بودند که برجام يک فرصت زماني ايجاد مي کند تا بتوان براي زماني که محدوديت هاي هسته اي ايران به پايان مي رسد چاره انديشي کرد، گفت: «خود برجام مانعي بود در برابر تلاش ها براي استفاده از آن فرصت زماني در جهت آماده سازي يک توافق تکميلي که بتواند محدوديت هاي درازمدتي بر سر راه توليد مواد شکافت پذير هسته اي در ايران و انباشت آنها تحميل کند. من و برايان هوک اين موضوع را با وضوح دردناکي در اواخر سال 2017 و اوايل سال 2018 شاهد بوديم؛ مثلا در مذاکراتي که با شرکاي اروپايي مان داشتيم و به دنبال رويکردي مشترک بوديم که بشود محدوديت هايي دائمي براي توانايي هاي هسته اي ايران ايجاد کنيم. هيچ يک از اين طرف هاي اروپايي مايل نبودند فشاري بر ايران وارد کنند تا ايران ناچار شود با برداشته شدن محدوديت هاي زماني که در برجام براي تعهدات هسته اي اين کشور وجود داشت کنار بيايد، چرا که از ديد اروپايي ها اين «فشار» به منزله نقض برجام محسوب مي شد. در عمل، اين بحث ها براي ما آشکار ساخت که تا زماني که برجام به شکل فعلي آن باقي باشد، امکان ندارد بتوانيم يک چارچوب ديپلماتيک براي تحميل محدوديت هاي درازمدت بر توليد و انباشت مواد هسته اي در ايران درست کنيم و نيز هيچ امکاني براي وارد آوردن فشار بر ايران در جهت قانع کردن اين کشور به پذيرش يک توافق تکميلي در اين زمينه نيست. بنابراين نفس برجام به خودي خود مانعي بر سر راه هر تلاش جدي در جهت رفع اين عيوب بزرگ برجام (يعني کوتاه بودن زمان محدوديت هاي هسته ايران) بود.» به اذعان کريس فورد، برجام هيچ راهي براي فشار بر ايران باز نگذاشته بود. وي در ادامه سخنراني خود تاکيد مي کند: «به سبب برجام، ايران با گذشت هر سال از اجراي برجام در حال ثروتمندتر شدن، قويتر شدن و تهاجمي تر شدن بود، و نيز به نظر مي رسيد عزم ايران براي ايجاد يک هژموني منطقه اي شرورانه راسخ تر مي شد.» آشکار است که برجام نه تنها توافق بدي براي ايران در حوزه هسته اي نبود (به اذعان متخصصان صنعت هسته اي کشور)، و نه تنها موجب تقويت اقتصاد ايران شد (به استناد آمارهاي متعدد اقتصادي و تجاري در دوره پس از اجرايي شدن برجام)، بلکه به لحاظ سياسي و راهبردي نيز موجب افزايش حوزه مانور ايران در منطقه و در جهان شد و علاوه بر اين، به اعتراف مقامات آمريکايي صرف وجود برجام يک سد اساسي و محکم در برابر نيات خصمانه آمريکا براي فشار بر ايران در ساير حوزه ها نيز به شمار مي رفت. لذا آمريکا براي عملي کردن سياست هاي خصمانه خود در قبال ايران چاره اي جز خروج از برجام نداشت. اما براي مقابله با بدعهدي يا خروج آمريکا هم ضمانت اجرايي در برجام وجود داشت: باز بودن دست ايران براي توقف اجراي تعهدات هسته اي خود. به خاطر داشته باشيم که اصولا در جامعه بين المللي، مساله ضمانت اجرا از نوع حقوقي و قضايي ابدا قابل مقايسه با درون کشورها نيست تا مثلا با پيش بيني شرط ارجاع به محاکم قضايي، بشود براي برجام ضمانت اجرا فراهم آورد. لذا بهترين و بلکه تنها ضمانت اجراي موثر که مي شد در برجام تعبيه کرد، باز گذاشتن راه براي معکوس کردن روند تعهدات هسته اي بود. در تمام مراحل مذاکره، جمهوري اسلامي ايران هرگز اعتمادي به طرف هاي مقابل خصوصا آمريکا نداشت. به همين سبب، اولا به جاي يک متن کوتاه و کلي، برجام از يک متن طولاني و تفصيلي (چه در حوزه هسته اي و چه در حوزه رفع تحريم ها) برخوردار شد، با جزئيات و تفصيلات. ثانيا، ايران دقت داشت که «هيچ» تعهد الزام آور حقوقي نپذيرد و تمام تعهدات هسته اي مندرج در برجام تصريحات با صفت «داوطلبانه» همراه شده اند. ثالثا ايران دقت کرد که همه «داده ها»ي هسته اي از سوي ايران، در ازاي «ستانده ها» از جنس لغو تحريم ها باشد و به اصطلاح، تا زماني که نستانديم، نداديم. و همچنين اينکه در برابر احتمال بدعهدي و اقدام طرف مقابل براي «پس گرفتن» داده هايش، همه‏ داده هاي ايران به گونه اي باشند که به سادگي و در مدت زمان بسيار کوتاهي قابل باز پس گيري و اعاده به وضع سابق، حتي در مواردي بسيار فراتر از وضع سابق باشند. و اتفاقات سال 98 و پنج گام پياپي ايران در توقف اجراي برخي تعهدات خود نشان داد که اين امر صرفا در حرف نبوده و عملي هم شد. نهايتا، شايد يک توضيح مختصر (و البته مجدد) در مورد مکانيسمي که به مکانيسم ماشه معروف شده و سوءبرداشت هايي در داخل ايران هم ايجاد کرده است خالي از فايده نباشد. گفتيم که در مذاکرات در برجام، همه چيز مبتني بر بي اعتمادي متقابل بود. لذا آنها به ايران مظنون بودند و ايران به آنها. به همين خاطر، چيدمان برجام به ناچار بايد به گونه اي مي بود که در صورت نقض تعهد از سوي يک طرف، طرف مقابل هم به لحاظ عملي و هم به لحاظ حقوقي بتواند وضعيت را به حالت قبل از برجام برگرداند. در سوي ايران، همانطور که در بالا توضيح داده شد اين امر کاملا محقق بود. يعني ايران به لحاظ حقوق بين المللي هيچ تعهد الزام آوري نپذيرفت و همه چيز داوطلبانه بود؛ و به لحاظ عملي هم، اگر ايران هر زمان اراده مي کرد که برنامه هسته اي خود را به وضع قبل از برجام برگرداند (چه ابتدائاً و چه در برابر بدعهدي احتمالي)، همه چيز کاملا در دست خودش بود و براي برگشت به وضع قبل از برجام، با هيچ مانعي روبه رو نمي بود (که در عمل هم همين اتفاق افتاد). اما اين توازن در سوي مقابل وجود نداشت. چرا که اگر فرضاً ايران نقض عهد مي کرد، آنها لااقل براي احياي قطعنامه هاي شوراي امنيت مشکل داشتند و مثلا ممکن بود به ديوار وتوي احتمالي روسيه برخورد کنند. فراموش نکنيم که موفقيت آمريکايي ها در گرفتن قطعنامه هاي قبلي عليه ايران در يک فضاي ويژه بين المللي و با همراه کردن چين و روسيه رخ داده بود و نمي توانستند مطمئن باشند که مجدداً موفق شوند. لذا در مذاکرات شديداً مقاومت مي کردند که قطعنامه ها لغو نشود و وقتي که با اصرار ايران براي لغو قطعنامه ها مواجه شدند، نهايتا با ابتکار يکي از هيات ها توافق شد تا همين مکانيسمي که به اسم ماشه معروف شده ايجاد شود. لذا در مورد ايران، اگر مراجعه به فرآيند حل اخلاف برجام (بند 36) به نتيجه مطلوب نرسيد، ايران اصولا نيازي ندارد که به سراغ مراحل بعدي (از جمله بند 37) برود و به يک مرجع بيروني متوسل شود، بلکه در مورد ايران همه چيز در دست خودش بوده و نيازي به هيچ مکانيسم بيروني براي جبران بدعهدي هاي طرف هاي مقابل نداشته و ندارد. اين طرف هاي مقابل بودند که براي مقابله با بدعهدي احتمالي ايران، نيازمند وجود يک ابزار براي اعاده وضع به حالت قبل بودند. و اين را هم بايد اضافه کرد که امروز با توجه به اينکه بدعهدي از ناحيه طرف مقابل بوده، گام هاي پنج گانه ايران اصولا مصداق بدعهدي نيست که امکان استفاده از مکانيسم حل اختلاف (چه رسد به مرحله نهايي آن يعني مکانيسم ماشه) را به طرف هاي مقابل بدهد. بلکه ايران درون برجام و با استفاده از مفاد خود برجام، برخي اقدامات را براي جبران بدعهدي آمريکا و اروپا انجام داده است.