برگزیده

تصویب FATF؛ پالس غلط به بایدن

فرهيختگان

بروزرسانی 1400/01/18 - 19:10

فرهيختگان/متن پيش رو در فرهيختگان منتشر شده و انتشار آن به معناي تاييد تمام يا بخشي از آن نيست

در گزارش پيش‌رو تصميم گرفتيم به ‌نقد و بررسي دقيق استدلال‌هاي موافقان الحاق جمهوري اسلامي ايران به کنوانسيون‌هاي پالرمو و CFT پرداخته و صحت آنها را ارزيابي کنيم.

معين رضيئي/ گفته مي‌شود در جلسه‌ امروز مجمع تشخيص مصلحت نظام قرار است درمورد لوايح مربوط به گروه ويژه اقدام مالي يا همان FATF جمع‌بندي نهايي صورت بگيرد؛ دو لايحه‌اي که همچنان کشمکش درمورد آنها ميان کارشناسان و برخي مسئولان کشور با اعضاي دولت وجود دارد. گروه اول معتقدند پذيرفتن اين لوايح به‌ويژه در شرايط کنوني نمي‌تواند سودي براي کشور داشته باشد که حتي واجد ضررهاي زيادي براي ما است و گروه دوم برعکس، الحاق به پالرمو و CFT را گره‌گشاي کشور مي‌دانند. آنچه اما اکنون دست برتر را دارد و بيشتر ميان کارشناسان و اعضاي مجمع تشخيص جا افتاده اين است که الحاق جمهوري اسلامي ايران در شرايط تحريمي به FATF مي‌تواند مخاطرات زيادي براي اقتصاد کشور به‌دنبال داشته باشد و برخلاف ادعاهاي دولت، مسيرهاي دور زدن تحريم‌ها را بسته و معضلات اقتصادي را دوچندان مي‌کند. با توجه به همين مسائل در گزارش پيش‌رو تصميم گرفتيم به ‌نقد و بررسي دقيق استدلال‌هاي موافقان الحاق جمهوري اسلامي ايران به کنوانسيون‌هاي پالرمو و CFT پرداخته و صحت آنها را ارزيابي کنيم.

ايران در جهان استثنا نيست

موافقان در دولت و فعالان رسانه‌اي نزديک به کابينه معتقدند از آنجاکه اغلب کشورها استانداردهاي FATF را پذيرفته‌اند، ايران نبايد استثنا باشد. آنها مي‌گويند توصيه‌هاي FATF براي همه کشورها لازم‌الاجرا شده و اين تعهدات بين‌المللي بوده و عام‌الشمول است. در پاسخ بايد گفت FATF يک‌نهاد بين‌الدولي است نه بين‌المللي و استانداردهاي آن تحت‌عنوان توصيه بيان‌شده که نشان مي‌دهد لازم‌الاجرا نيست. نکته قابل‌ذکر آنکه هيچ کشوري در دنيا تمامي استانداردهاي FATF را به‌طور کامل اجرا نکرده و اين موضوع به‌صراحت در گزارش‌هاي ماهيانه اين نهاد قابل‌ملاحظه است. به‌عنوان‌ مثال کشور سوئيس در عمل به توصيه‌هاي ۲۴ و ۲۵ که پيرامون شناخت ذي‌نفع واقعي است نه‌تنها نمره بالايي اتخاذ نکرده، بلکه نمره‌اي درحد ضعيف دريافت کرده است. شرايط اجراي FATF در ساير کشورها ازجمله آمريکا و کانادا و امثالهم نيز مانند سوئيس است. شايان‌ ذکر است آمريکا و کشورهاي اروپايي در تعيين حوزه‌هاي پرريسک ازنظر امنيتي نيز داراي ديدگاه يکسان نيستند. در بهمن‌ماه ۹۷ کميسيون اروپا کشورها و حوزه‌هاي پرريسک در زمينه پولشويي مالي تروريسم را رتبه‌بندي کرد که متفاوت از ليست FATF بود. در اين ليست شامل ۲۳ کشور - منطقه، نام چهار جزيره آمريکايي يعني گوام، پورتوريکو، ساموا و جزاير ويرجين قرار داده شد. ارائه اين ليست بدان معناست که اروپا متوجه سوءاستفاده آمريکا از FATF در پنهان‌سازي مناطق پرريسک خود بوده و درپي تعيين نقش براي خود در ميانه اين نزاع است. اين رقابت ميان اروپا و آمريکا همزمان با اصرار اروپا به ايران براي اجراي استانداردهاي FATF نشان مي‌دهد که به‌رغم اختلاف‌نظر جدي ميان اروپا و آمريکا، اروپا درخصوص مهار جمهوري اسلامي ايران با آمريکا کاملا هماهنگ است. نکته آخر آنکه حتي اگر ايران تنها کشور دنيا باشد که استانداردهاي FATF را نپذيرفته باشد، بايد توجه داشت که ايران، تنها کشور دنياست که تحت تحريم‌هاي ثانويه آمريکا قرار دارد و اين واقعيت نبايد ناديده گرفته شود.

آيا FATF موجب قطع همکاري بانک‌هاي جهاني با ايران شده است؟

يکي از دلايل مورد تأکيد موافقان پذيرش لوايح مربوط به عضويت در دو کنوانسيون CFT و پالرمو، گزاره‌اي است که براساس آن عدم پذيرش قوانين و مقررات FATF نه‌تنها بر فشار ناشي‌از تحريم‌ها مي‌افزايد، بلکه موجب انزواي ايران در شبکه مالي و بانکي بين‌المللي حتي دربرابر کشورهاي دوست خواهد شد. در همين رابطه حتي سال گذشته غلامرضا انصاري، معاون ديپلماسي اقتصادي وزارت امور خارجه نپيوستن به FATF را تير خلاص بر شبکه بانکي کشور دانست. همچنين در پاسخ به اين ادعاي موافقان الحاق به دو کنوانسيون پالرمو و CFT بايد گفت هيچ‌کدام از توصيه‌هاي FATF، کشوري را ملزم به قطع همکاري نمي‌کند و حتي در توصيه شماره 19 اين کنوانسيون که به شيوه اقدامات مقابله‌اي دربرابر کشورها در 9 بند مي‌پردازد، دستور به قطع رابطه بانکي نمي‌دهد، بلکه انجام اقدامات احتياطي را به کشورها هشدار مي‌دهد. تجربه ايران نيز مويد توضيحات فوق‌الذکر است، زيرا ايران طي سال‌هاي ۸۸ تا ۹۵ وارد ليست سياه شد، اما مشکلات بانکي ما صرفا پس از سال ۹۱ و مقارن با وضع تحريم‌هاي ثانويه بانکي آمريکا عليه ايران و تحريم بانک مرکزي و فروش نفت نمايان شد. همچنين با فرض وجود ايران در شرايط عادي و عدم وجود تحريم‌هاي ثانويه آمريکا، عدم پذيرش توصيه‌هاي FATF تنها به افزايش هزينه مبادلات، کندي و سختي آنها منجر خواهد شد نه قطع تمامي مبادلات ما، اما در شرايط فعلي و باوجود تحريم‌هاي ثانويه، تقريبا شعبه بانکي خارجي با فعاليت جدي در تعامل با جمهوري اسلامي ايران وجود ندارد؛ به‌دليل آنکه مبادلات بانکي با کشور ما سبب بريدن جريمه‌هاي سنگين براي اين بانک‌ها به علت تحريم‌هاي ثانويه آمريکا مي‌شود. به‌عنوان‌مثال بانک BNP پاريباس فرانسه در سال 2014 به‌دليل نقض تحريم‌هاي ايران 9/8 ميليارد دلار جريمه شد که اين رقم بزرگ‌ترين جريمه بانکي در تاريخ فرانسه است. حال‌آنکه در يک مقايسه ساده بيشترين جريمه‌اي که پنج بانک مهم در جهان به‌دليل پولشويي پرداخت کرده‌اند، بين چهار تا 630 ميليون دلار بوده است. همچنين بنا بر آمارهاي رسمي و غيررسمي، آمريکا تاکنون از محل جريمه بانک‌هاي در تعامل با ايران حدود 17 ميليارد دلار درآمد کسب کرده است و همين موضوع باعث شده بانک‌هاي جهاني از تعامل پولي با جمهوري اسلامي پرهيز داشته باشند. طبق آنچه گفته شد، درعمل پذيرش توصيه‌هاي FATF، در شرايطي که تحريم‌هاي ثانويه آمريکا برقرار باشد، تاثيري بر سهولت مبادلات بانکي کشور نخواهد داشت و برخلاف استدلال موافقان که نپيوستن به FATF را تير خلاص به شبکه بانکي کشور مي‌دانند، سايه تحريم‌هاي آمريکا بسيار سنگين‌تر از عدم عمل به توصيه‌هاي گروه ويژه اقدام مالي است.

FATF بر روابط اقتصادي ايران با چين و روسيه چه ميزان موثر بوده است؟

از ديگر مواردي که موافقان پيوستن ايران به کنوانسيون‌هاي مربوط به گروه ويژه اقدام مالي مطرح مي‌کنند، تاثير منفي عدم الحاق ما به اين کنوانسيون‌ها بر روابط با کشورهايي همچون چين و روسيه است. در همين راستا آخرين مرتبه وزير خارجه‌ کشورمان چند روز قبل در گفت‌وگويي در شبکه اجتماعي کلاب‌هاوس پيرامون قرارداد 25 ساله ايران با چين بيان داشت: «پيش‌نياز رابطه با چين برجام، رفع تحريم‌ها و FATF است که اگر اينها انجام نشود، همين رابطه هم به سرانجام نمي‌رسد.»

استدلال فوق نيز از جهاتي مورد نقد و خدشه است. طي ساليان اخير اين کشورها باوجود تحريم‌هاي سختگيرانه آمريکا، روش‌هاي خاص خود را براي تعامل اقتصادي با ايران داشته‌اند. به‌علاوه به‌نظر مي‌رسد علت بخشي از عدم همکاري‌هاي ما با چين به رويه دولت روحاني و تمرکز صرف بر برجام براي حل مشکلات دروني کشور براساس مراوده با غرب برمي‌گردد. از همه مهم‌تر آنکه تاکنون بانک‌ها و مقامات چيني هيچ اظهارنظر رسمي و غيررسمي پس از اضافه شدن ايران به ليست سياه FATF درمورد تاثير اين موضوع بر روابط اقتصادي دو کشور و اختلال در برخي خدمات بانکداري نداشته‌اند. درمورد روسيه نيز شرايط به همين شکل است. هنگامي‌که ايران در اسفندماه 1398 در ليست سياه FATF قرار گرفت، مبادلات ايران با ميربيزنس بانک روسيه که با تمامي بانک‌هاي اين کشور به‌جز VTB Bank در ارتباط است، برقرار بود. همچنين در اين شرايط از ابتداي سال گذشته نيز Sberbankروسيه هم به مراودات مالي با ايران به‌شرط استفاده از روبل پرداخت. به‌طور خلاصه مي‌توان گفت اضافه شدن ايران به ليست سياهFATF نه‌تنها تاثير منفي بر روابط بانکي ما با روسيه نداشته، بلکه در اين مدتي که ما در ليست سياه بوده‌ايم، در روابط ما گشايش‌هايي نيز حاصل ‌شده است.

نکته ديگر اينکه به‌رغم اجراي بخش عمده برنامه اقدام ازسوي ايران به اذعان مقامات دولتي، طرف مقابل نه‌تنها اقدامات مورد انتظار را انجام نداده، بلکه در اين مدت همچنان بندهايي از اقدامات مقابله‌اي را عليه ايران فعال نگه‌داشته است. به‌علاوه متدولوژي FATF تفاوت رفتاري اين نهاد بين‌الدولي را با کشورهاي مختلفي که به مفاد آن پايبند نيستند نشان مي‌دهد. در اين رابطه مي‌توان از کره شمالي به‌عنوان مثالي براي روند مذکور اشاره کرد که به‌رغم عضويت در کنوانسيون پالرمو (2016) و CFT (2013) نه‌تنها از ليست سياه خارج نشده، بلکه متهم به تامين مالي با اشاعه‌اي جمعي شده است. نکته مهم آنکه حتي اگر فرض شود تمام کشورهاي دنيا اين نهاد را پذيرفته باشند، اين مساله دليلي بر پذيرش ايران نمي‌تواند باشد. ايران کشوري است که در مواجهه با جنگ اقتصادي آمريکا است، لذا بحث صيانت از اطلاعات براي ايران اولويت بالايي دارد. باتوجه به اينکه کشورها در شرايط جنگ رفتارهاي متناسب با منافع حداکثري خود ازجمله استتار را سرلوحه قرار مي‌دهند، ايران نيز از اين قاعده مستثنا نيست.

آيا FATF مي‌تواند تحريم‌هاي آمريکا را کم کند؟

بايد توجه داشت که اساس تشکيل FATF، شفافيت نظام مالي و بانکي کشورها است. ورود به اين چرخه براي ايران به‌عنوان کشوري که تحت شديدترين تحريم‌ها قرار دارد، تبعات سنگيني را به‌دنبال خواهد داشت. ديويد کوهن، معمار تحريم‌ها عليه ايران مي‌گويد: «موقعيت تحريم‌هاي ما بستگي به وجود يک سيستم مالي شفاف و منظم دارد، مبتني‌بر مجموعه‌اي از اطلاعات مهم درمورد ماهيت معاملات مالي طرفين شرکت‌کننده و افرادي که درنهايت از آنها بهره‌مند مي‌شوند، اما معاملات را براي بازيگران غيرقانوني که سعي مي‌کنند خود را پشت اقتصاد قانون پنهان کنند، سخت‌تر مي‌کنيم. به همين دليل است که شفافيت مالي، ساختمان آن، محافظت از آن و اجراي آن در هسته مأموريت امنيت ملي وزارت خزانه‌داري ما قرار دارد.» توصيه‌هاي 40گانه FATF به‌ويژه توصيه‌هاي مربوط به تشخيص ذي‌نفع واقعي مانند توصيه شماره40 کاملا در جهت نقطه‌زني و کارآمد کردن تحريم‌ها عليه ايران عمل مي‌کند. در توصيه شماره40 اين نهاد از کشورها مي‌خواهد که اختيارات قانوني لازم را به «واحد اطلاعات مالي» بدهند تا بدون محدوديت و به‌طور گسترده با همتايان خارجي خود تبادل مؤثر اطلاعات داشته باشند. درحقيقت آمريکا براي دقت عمل و تاثيرگذاري بيشتر تحريم‌ها نياز اساسي به اجراي لوايح FATF دارد. ازاين‌رو در شرايط وجود تحريم‌هاي آمريکا، پذيرش توصيه‌هاي FATF نه‌تنها تاثيري در کاهش تحريم‌هاي آمريکا ندارد، بلکه به‌شدت و دقت عمل تحريم‌ها و درنتيجه مشکلات اقتصادي بيشتري براي مردم ايران منجر مي‌شود.

FATF چه تاثيراتي بر نيروهاي مسلح کشور ما دارد؟

يکي از مسائل مهم ديگر پيرامون الحاق جمهوري اسلامي به FATF برمي‌گردد به تاثيرات منفي اين نهاد بين‌الدولي بر نيروهاي مسلح کشور ما. در همين راستا در توسعه هفتم از توصيه‌هاي چهل‌وچندگانه FATF به تامين مالي گسترش سلاح‌هاي کشتار جمعي (سلاح‌هاي ميکروبي، شيميايي، هسته‌اي و ابزار انتقال آنها يعني موشک‌هاي بالستيک در ادبيات غربي‌ها تحت عنوان کشتار جمعي شناخته مي‌شود) اشاره‌ شده و آمده است: «کشورها بايد تحريم‌هاي مالي هدفمند را به‌منظور مطابقت با قطعنامه‌هاي شوراي امنيت سازمان ملل اجرا کنند تا پيشگيري، توقيف و قطع گسترش سلاح‌هاي کشتار جمعي و تامين مالي آن را انجام دهند.» در اين سند روش شناسايي و ارزيابي اين توصيه قطعنامه ۲۲۳۱ ذکر شده که در آن ۲۳ فرد و ۶۵ نهاد ايراني در ليست تحريمي قرار دارند که برخي از آنها عبارتند از: «گروه صنايع موشکي کروز، گروه صنايع نظامي و مهمات، گروه صنايع سازندگي قائم، صنايع شهيد بابايي، مرکز فرماندهي قرارگاه خاتم‌الانبيا، وزارت دفاع و پشتيباني نيروهاي مسلح، صنايع شهيد ستاري و صنايع شهيد صياد شيرازي.» همچنين در اين قطعنامه بلوکه کردن دارايي‌هاي مالي و منابع اقتصادي افراد و نهادهاي ليست تحريمي مورد تأکيد قرار گرفته است.

آيا FATF از بدتر شدن وضعيت معيشت مردم جلوگيري مي‌کند؟

يکي ديگر از استدلال‌هاي موافقان FATF در دولت و مجمع تشخيص مصلحت نظام اين است که اجراي اين استانداردها هرچند تضمين‌کننده بهبود وضعيت معيشت مردم نيست، اما مي‌تواند از بدتر شدن آن جلوگيري کند و بهانه را از دست دشمنان بگيرد، اما پرواضح است که پيوستن به کنوانسيون پالرمو، دورزدن تحريم‌ها و تامين کالاهاي موردنياز مردم را دشوارتر خواهد کرد که خود به‌معناي افزايش مشکلات معيشتي است. در همين راستا براساس قسمت دوم پاراگراف الف بند ۱ ماده ۶ کنوانسيون پالرمو کشورهاي عضو بايد با اتخاذ تدابير قانوني هرگونه مخفي کردن يا کتمان مبدأ، محل، ترتيبات جابه‌جايي مالکيت، يا حقوق واقعي متعلق به اموالي را که عوايد حاصل از جرم هستند تخلف محسوب کنند و براساس بند يک ماده ۱۱ اين کنوانسيون بايد افرادي که اين جرائم را مرتکب مي‌شوند مجازات کنند. از آنجاکه دور زدن تحريم‌ها جرم محسوب مي‌شود، بنابراين با شفاف شدن ذي‌نفع نهايي به‌دليل جرائم سنگين آمريکا نسبت‌به افراد در ارتباط با دور زدن تحريم‌ها عملا فروش نفت ازطريق بورس نفت و ساير صادرات غيرنفتي به اشکال مختلف با انسداد مواجه شده و روند روبه‌رشد ما در دورزدن تحريم‌ها و افزايش فروش نفت طي سال99 نسبت‌به سال98 متوقف خواهد شد. به‌علاوه طبق ماده 7 کنوانسيون پالرمو، کشور ملزم به گزارش انتقال مبالغ بزرگ پول نقد و اوراق بهادار مي‌شود که راه انتقال ارز به کشور را مي‌بندد و با افزايش نرخ ارز، تورم شديدي به اقتصاد کشور تحميل خواهد شد و درمجموع مي‌توان گفت نه‌تنها در بهبود وضعيت معيشتي مردم تاثيري ندارد، بلکه به‌شدت وضعيت معيشتي جامعه وخيم‌تر خواهد شد.

آيا مي‌توان مشروط به رفع تحريم‌ها FATF را پذيرفت؟

برخلاف توصيه‌هاي FATF که ‌شأن الزام‌آور حقوقي ندارند، ايران درصورت پذيرش کنوانسيون پالرمو و CFT، ملزم به پيروي از مفاد آنها خواهد شد. عده‌اي براي جبران آسيب‌هاي ناشي‌از پيوستن به اين دو معاهده، مساله تنظيم حق شرط را بيان مي‌کنند، اما بايد توجه داشت طبق ماده 19 کنوانسيون وين حق شرط بر معاهدات تنها درصورتي پذيرفته مي‌شود که با هدف و منظور معاهده مغايرت نداشته باشد. هدف از کنوانسيون پالرمو، طبق ماده يک اين معاهده «ارتقاي همکاري جهت پيشگيري و مبارزه مؤثرتر با جرائم سازمان‌يافته فراملي» است. بنا بر استانداردهاي اين نهاد عمل ما مبني‌بر دور زدن تحريم‌ها و فروش نفت مصداق کامل جرائم سازمان‌يافته فراملي است، درنتيجه حق شرطي که اين هدف را محدود کند، پذيرفته نخواهد شد. به‌علاوه، تاکنون و در موارد متعدد مشخص‌شده که رفتار FATF، کاملا سياسي است نه صرفا فني و لذا فشار به ايران براي عمل به خواسته‌هاي آمريکا از هم‌اکنون قابل پيش‌بيني و تصور است.

جمع‌بندي

به‌طورکلي در سنجش درستي يا نادرستي پذيرش توصيه‌هاي FATF، نبايد متغير اساسي وجود تحريم‌هاي ثانويه آمريکا را ناديده گرفت و به‌عبارت ‌ديگر معضل اصلي و جدي بر مراودات پولي و بانکي ايران با ساير کشورها از تحريم‌هاي آمريکا بوده، نه FATF. ازاين‌رو تحليل موافقان الحاق به دو کنوانسيون پالرمو و CFT با نقض جدي درباره امکان استفاده از مزايايي روبه‌رو است که مهم‌ترين آن دسترسي آسان به سيستم بانکي بين‌المللي است. در اين‌خصوص مي‌توان به گزارش سازمان ديده‌بان حقوق بشر درخصوص تحريم‌هاي يکجانبه آمريکا اشاره کرد. در گزارش مذکور به‌صراحت بيان‌شده که حتي درمورد کالاهاي بشردوستانه همچون دارو که معاف از تحريم‌ها است، شبکه بانک بين‌المللي از ترس تحريم‌هاي ثانويه آمريکا و نه مسائلي همچون FATF وارد تبادلات مالي نمي‌شود. نکته ديگري که مورد اذعان موافقان FATF نيز قرار دارد، اين است که پذيرش اين توصيه‌ها تضميني براي حل مشکلات اقتصادي ايجاد نمي‌کند. اين درحالي است که صراحت متن مواد معاهدات پيشنهادي ازسوي FATF، مبين ايجاد مشکلات حتمي براي مانع‌تراشي بيشتر براي اقتصاد ايران است. حتي اگر فرض شود که همه کشورهاي دنيا توصيه‌هاي FATF را پذيرفته‌اند، دليلي بر لزوم پذيرش اين توصيه‌ها براي ايران ايجاد نمي‌کند، چراکه ايران در شرايط جنگ اقتصادي با آمريکا قرار دارد و صيانت از اطلاعات مالي، يکي از الزامات موفقيت در اين شرايط است. درنهايت بايد به اين نکته توجه کرد که اولا حق شرط براي معاهدات فوق‌الذکر تنها درصورتي‌ پذيرفته مي‌شود که با هدف و منظور معاهده مغايرت نداشته باشد. ثانيا حق شرط پيشنهادي ازسوي مجمع براي دولت محترم مبني‌بر الحاق به کنوانسيون‌ها پس از رفع تحريم‌ها‌، باتوجه به ناديده گرفتن حق شرط‌هاي مقام‌معظم‌رهبري در برجام، بديهي است که محلي از اعراب نخواهد داشت.