بودجه‌هایی که عمدا با کسری بزرگ بسته می‌شود

فارس

بروزرسانی 1399/09/01 - 13:51

بودجه‌هایی که عمدا با کسری بزرگ بسته می‌شود

فارس/بخش اعظم مشکلات اقتصادي کشور در سال هاي اخير، ناشي از تصويب قوانين بودجه با کسري فراوان در سال‌هاي 98 و 99 بوده، اتفاقي که مقصر اصلي آن سازمان برنامه و بودجه است.

بسياري از کارشناسان اعتقاد دارند بخش اعظم مشکلات اقتصادي کشور در سال هاي اخير، ناشي از تصويب قوانين بودجه با کسري فراوان در سال‌هاي 98 و 99 بوده است.
به عنوان مثال، سيد علي روحاني معاون پژوهش هاي اقتصادي مرکز پژوهش‌هاي مجلس در گفت‌وگو با خبرگزاري فارس درباره اين موضوع گفت: «مديريت بازار ارز کشور مي توانست بهتر از اين باشد ولي آن موقعي که در پايان سال 98، داشتيم بودجه سال 99 را با کسري قابل توجه مي بستيم و کارشناسان درباره اين وضعيت هشدار مي دادند و خيلي از آقايان نمي‌پذيرفتند، همان موقع بود که داشتيم تصميم مي گرفتيم نرخ ارز سال 99 به 30 هزار تومان برسد، بورس مان اينجوري بالا و پايين بيايد، اين وضعيت معيشتي مردم شود. همه اينها را آن موقع داشتيم تصميم مي گرفتيم. اين وضعيتي که الان درگيرش هستيم، نتيجه ضمني آن مدل تصويب بودجه است».
با توجه به اينکه معمولا لوايح بودجه در مجلس شوراي اسلامي با اصلاحات اندکي مواجه مي شوند، مسئول اصلي بسته شدن قوانين بودجه با کسري فراوان در سال هاي اخير، دولت و بخصوص سازمان برنامه و بودجه است.

هرچند دولت با دور زدن مجلس و با استفاده از ظرفيت شوراي عالي هماهنگي اقتصادي سران قوا و اخذ مصوبات لازم براي جبران کسري بودجه از اين شورا، توانسته کسري بودجه خود را جبران کرده و پنهان نمايد ولي برداشت 75 هزار ميليارد تومان از صندوق توسعه ملي در سال گذشته و انتشار 125 هزار ميليارد تومان اوراق بدهي مازاد در سال جاري با همين هدف، هزينه سنگيني به اقتصاد کشورمان تحميل کرد که اکثر تبعات آن در سال هاي آتي و دولت هاي بعدي مشخص خواهد شد.

در اين گزارش قصد داريم به برخي از مصاديق بودجه نويسي فاجعه بار توسط سازمان برنامه و بودجه بپردازيم:

*کسري چشمگير بودجه 99 از محل بيش برآورد درآمدهاي نفتي و درآمدهاي فروش اموال مازاد دولتي
به گزارش فارس، از زماني که لايحه بودجه 1399 که توسط سازمان برنامه و بودجه تهيه شده و به تصويب دولت رسيده بود، به مجلس شوراي اسلامي تقديم شد، هشدارهاي متعددي توسط کارشناسان و مراکز پژوهشي درباره کسري بودجه بالا (از 100 تا 240 هزار ميليارد تومان) داده شد، اما با لابي مديران ارشد سازمان برنامه و بودجه با اعضاي کميسيون تلفيق، تلاش‌هاي صورت گرفته براي اصلاح اين موضوع در مجلس، موفقيت آميز نبود و نهايتا لايحه بودجه امسال بدون تغيير خاصي به تصويب قوه مقننه رسيد.

بيش برآورد درآمدهاي ناشي از فروش نفت و درآمدهاي ناشي از فروش اموال مازاد دولتي، دو محور اصلي انتقادهاي کارشناسان و مراکز پژوهشي مثل مرکز پژوهش هاي مجلس از لايحه بودجه 1399 بود. آنها اعتقاد داشتند که پيش بيني درآمدهاي نفتي بر مبناي صادرات روزانه 1 ميليون بشکه نفت (نفت خام و ميعانات گازي)، با وضعيت واقعي صادرات نفت کشورمان فاصله زيادي دارد و قطعا محقق نخواهد شد. از طرف ديگر هم اين کارشناسان و مراکز پژوهشي با اشاره به عملکرد ضعيف فروش اموال مازاد دولتي در سال هاي گذشته، پيش بيني مي کردند رقم 50 هزار ميليارد توماني پيش بيني شده از اين محل قطعا محقق نمي‌شود.
با اين وجود، مديران ارشد سازمان برنامه و بودجه تاکيد داشتند اين ارقام در لايحه بودجه 1399 واقع بينانه و قابل تحقق است و حتي تلاش مي کردند همه انتقادات صورت گرفته از اين لايحه را سياسي و غيرکارشناسي جلوه دهند.

با اين وجود، نگاهي به آمارهاي مندرج در گزارش عملکرد منابع و مصارف بودجه 99 در نيمه اول امسال نشان مي دهد که انتقادهاي کارشناسان و مراکز پژوهشي درباره بيش برآورد درآمدهاي ناشي از فروش نفت و درآمدهاي ناشي از فروش اموال مازاد دولتي در لايحه بودجه امسال، کاملا به جا بوده است زيرا بخش اعظم اين درآمدها محقق نشده اند.

براساس گزارش عملکرد منابع و مصارف بودجه 99 در نيمه اول امسال، فروش اموال مازاد دولتي عملکردي «تقريبا هيچ» (کمتر از 2 درصد) داشته است و از اين محل که 49.5 هزار ميليارد تومان پيش بيني شده بود، صرفا 400 ميليارد تومان منابع بدست آمده است. همچنين ميزان درآمدهاي نفتي محقق شده در اين دوره زماني صرفا 5 هزار ميليارد تومان بوده يعني صرفا 17.5 درصد از منابع پيش بيني شده محقق گرديده است.

اخيرا سيد احسان خاندوزي نايب رئيس کميسيون اقتصادي مجلس در قالب يادداشتي با اشاره به تحقق بسيار پايين درآمدهاي نفتي و درآمدهاي ناشي از فروش اموال مازاد دولت نسبت به قانون بودجه در نيمه اول امسال، اين موضوع را نشاندهنده «فاجعه پيش‌بيني غيرواقع‌گراي سازمان برنامه و بودجه» دانست.
جالب است بدانيد سازمان برنامه و بودجه پيش بيني کرده است تا پايان امسال، صرفا حدود 24 درصد از درآمدهاي 107 هزار ميليارد توماني پيش بيني شده از محل درآمدهاي نفتي و درآمدهاي فروش اموال مازاد دولتي محقق خواهد شد يعني صرفا حدود 25.3 هزار ميليارد تومان. به عبارت ديگر، کسري بودجه ناشي از پيش بيني غلط سازمان برنامه و بودجه درباره وضعيت درآمدهاي نفتي و درآمدهاي فروش اموال مازاد دولتي در قانون بودجه امسال، حدود 71.7 هزار ميليارد تومان است.

علي رغم اين وضعيت فاجعه بار بودجه نويسي، همچنان مديران ارشد سازمان برنامه و بودجه با اعتماد به نفس کامل، از تحقق پيش بيني‌هاي خود سخن مي‌گويند. به عنوان مثال، محمدباقر نوبخت رئيس سازمان برنامه و بودجه در گفت‌وگويي مجازي در تاريخ 17 مردادماه امسال، دقايقي بعد از آنکه اعلام مي کند تاکنون کمتر از ۶ درصد از آنچه که بايد از محل درآمدهاي نفتي محقق مي‌شد، محقق شده است، در پاسخ به سوالي که اگر مي‌توانستيد به زمان قبل از تصويب بودجه سال ۹۹ برگرديد؛ در کدام بخش از آن تجديد نظر مي‌کرديد؟، گفت: «در مجموع اتفاق غيرقابل پيش‌بيني‌اي رخ نداده که بگوييم اگر به قبل از ارائه لايحه بودجه ۹۹ برگرديم؛ جايي را اصلاح مي‌کنيم. تقريبا درست پيش‌بيني کرده بوديم».

* بيش برآورد درآمدهاي نفتي، اشتباه بزرگي که تکرار شد
براساس اين گزارش، سازمان برنامه و بودجه، دقيقا همين اشتباه بزرگ يعني بيش برآورد درآمدهاي نفتي را در جريان تدوين لايحه بودجه 1398 هم انجام داده بود و اين لايحه بودجه را بر مبناي صادرات 1.5 ميليون بشکه اي نفت در روز، تدوين کرده بود. هرچند اين اقدام سازمان برنامه و بودجه با انتقادات گسترده کارشناسان و مراکز پژوهشي مواجه شد و اين افراد و مراکز تاکيد کردند که رقم مذکور با وضعيت واقعي صادرات نفت کشورمان فاصله زيادي دارد و قطعا محقق نخواهد شد، اما مجلس حاضر به تغيير دادن ارقام پيش بيني شده توسط سازمان برنامه و بودجه نشد و نهايتا همين ارقام به تصويب رسيد.

با اين وجود، همانطور که پيش بيني مي شد، ميزان صادرات نفت کشورمان در سال 98 به مراتب کمتر از 1.5 ميليون بشکه در روز بود و در نتيجه صرفا حدود يک سوم از درآمدهاي 153 هزار ميليارد توماني پيش بيني شده از اين محل محقق شد. به عبارت ديگر، کسري بودجه ناشي از پيش بيني غلط سازمان برنامه و بودجه درباره وضعيت درآمدهاي نفتي در قانون بودجه پارسال، حدود 98.5 هزار ميليارد تومان است.

جالب است بدانيد سازمان برنامه و بودجه حتي در جريان تدوين لايحه بودجه 1397 هم اين اشتباه بزرگ را مرتکب شده بود و با وجود احتمال بالاي خروج آمريکا از برجام و در نتيجه، بازگشت تحريم هاي نفتي، اين لايحه را بر مبناي صادرات 2.435 ميليون بشکه اي نفت تدوين کرده بود که پيش بيني بسيار خوش بينانه اي بود. البته علي رغم اينکه 27 درصد از رقم مذکور (حجم صادرات) محقق نشد، درآمدهاي نفتي پيش بيني شده از اين محل بخاطر افزايش قيمت جهاني نفت و مرحله اي اجرا شدن تحريم هاي آمريکا تحقق يافت و کشور بخاطر اين پيش بيني غلط سازمان برنامه و بودجه، دچار مشکل نشد.

*استدلال مضحک سازمان برنامه و بودجه درباره بيش برآورد عمدي درآمدهاي نفتي
نکته مهم ديگري که درباره اشتباهات بزرگ سازمان برنامه و بودجه درباره پيش بيني درآمدهاي نفتي در لوايح بودجه سال‌هاي 98 و 99 مطرح است، اين موضوع است که اين اشتباهات، عمدي بوده است.

اولين بار، مژگان خانلو سخنگوي ستاد بودجه سازمان برنامه و بودجه در برنامه راديويي «رهيافت» در اوايل دي ماه 98 اعلام کرد که کارکرد رقم بالاي صادرات نفت در لايحه بودجه 99، اميدآفريني است. خانلو در اين برنامه راديويي در واکنش به انتقادهاي کارشناسان درباره غيرواقعي بودن رقم پيش بيني شده براي صادرات نفت در سال آتي گفت: «نکته مهم درباره درآمدهاي نفتي در بودجه 99 بحث روحيه و اميدآفريني است. در حال حاضر تمام مجموعه براي انجام صادرات تلاش مي‌کند. من نمي‌توانم رقم دقيق صادرات را عنوان کنم ولي مي‌توانيد از منابع معتبر بپرسيد که تلاش‌هايي که براي صادرات نفت به چه صورت است. اينکه بخواهيم در بودجه بگوييم در مقابل تحريم‌ها تسليم شديم و پذيرفتيم که بيشتر از 300 هزار بشکه نمي‌توانيم به صورت رسمي صادرات داشته باشيم، در راستاي اميدآفريني به مردم نيست».

هرچند ساعاتي بعد از انتشار اين خبر، روابط عمومي سازمان برنامه و بودجه تلاش کرد با انتشار توضيحاتي، انتشار اين اظهارات سخنگوي ستاد بودجه سازمان را سوء تفاهم رسانه اي قلمداد کند، اما نگاهي به اظهارات محمدهادي سبحانيان سرپرست سابق معاونت اقتصادي مرکز پژوهش‌هاي مجلس در همان برنامه راديويي در همان تاريخ و همچنين اظهارات محمدباقر نوبخت رئيس سازمان برنامه و بودجه در گفت‌وگويي مجازي در تاريخ 17 مردادماه امسال، مشخص کرد اظهارات خانلو صحت داشته است. سبحانيان در همان برنامه راديويي در واکنش به اظهارات خانلو گفت: «تاريخ خيلي زود تکرار مي‌شود. براي بودجه‌ي سال 98 بارها و بارها گفته شد که اين بودجه‌اي که 1.5 ميليون بشکه در روز تهيه و تصويب شده، محقق نمي‌شود. استدلال دوستان اين بود که اگر ما 1.5 بشکه را 500 هزار بشکه بگذاريم، يعني ما در مقابل آمريکا تسليم شديم. اين چه استدلالي است؟! من واقعاً تعجب مي‌کنم. با اين استدلال بهتر است به جاي 1.5 ميليون بشکه 3 ميليون بشکه بگذاريم حتي بيشتر از اين عدد هم جا دارد».
همچنين محمدباقر نوبخت رئيس سازمان برنامه و بودجه در گفت‌وگويي مجازي در تاريخ 17 مردادماه امسال در پاسخ به سوالي که اگر مي‌توانستيد به زمان قبل از تصويب بودجه سال ۹۹ برگرديد؛ در کدام بخش از آن تجديد نظر مي‌کرديد؟، گفت: «در مورد درآمدهاي نفتي دولت هم ما از ابتدا مي‎دانستيم که صادرات يک ميليون بشکه نفت در روز با نرخ ۵۰ دلار، ممکن است توام با مشکلاتي باشد؛ اما بپذيريد که اين تصميم سنجيده‌اي از سوي شوراي عالي هماهنگي اقتصادي بود؛ بويژه در زماني که دشمن مي‌خواهد نشان بدهد که هرچه بخواهد را مي‌تواند محقق کند! اما ما مي‌خواستيم به دشمن نشان دهيم که حتي اگر اراده کند هم نمي‎تواند تحريم نفتي ما را اجرا کند و به هر طريقي که هست با روشهاي مختلف، صادرات نفت را ادامه مي‌دهيم. حالا خزانه‌داري آنها برود بيابد که ما از چه روشي اين کار را مي‌کنيم! صادرات نفت حق قانوني ماست».

*بزرگنمايي غيرواقعي عملکرد بودجه 97 و 98 توسط سازمان برنامه و بودجه
اقدام ديگري که سازمان برنامه و بودجه در سال هاي اخير براي پنهان کردن عملکرد ضعيف و غيرقابل توجيه خود در تدوين لوايح بودجه با کسري فراوان انجام داده است، بزرگنمايي عملکرد بودجه اين سالها با پنهان کردن عملکرد مجوزهاي مختلفي است که دولت براي جبران کسري بودجه از شوراي عالي هماهنگي اقتصادي سران قوا دريافت کرده است.

به عنوان مثال، محمدباقر نوبخت رئيس سازمان برنامه و بودجه در تاريخ 5 فروردين ماه امسال گفت: «بر اساس گزارش خزانه در سال 1398 حدود 441 هزار ميليارد تومان منابع وارد خزانه شد اين رقم نسبت به 448 هزار ميليارد تومان مصوب قانون بودجه 98 درصد است و نسبت به رقمي که نسبت به سال 97 وارد شد 113 درصد است».

بررسي جزئيات گزارش عملکرد منابع و مصارف بودجه سال 98 نشان داد که مدل محاسباتي انجام شده توسط سازمان برنامه و بودجه براي موفق جلوه دادن تحقق کامل منابع بودجه نه تنها انحراف، بلکه کلاه گشاد محاسباتي قلمداد مي شود زيرا:

الف- سقف منابع عمومي قانون بودجه 98، بالغ بر 448 هزار ميليارد تومان بوده و اين رقم بدون درنظر گرفتن بند «ه» تبصره 4 اين قانون مبني بر برداشت 35 هزار ميليارد تومان از منابع صندوق توسعه ملي براي مصارف خاص و همچنين مجوز شوراي عالي هماهنگي اقتصادي سران قوا براي جبران کسري بودجه (برداشت 45 هزار ميليارد توماني از صندوق توسعه ملي و انتشار 38 هزار ميليارد توماني اوراق مالي) بوده است. بنابراين براي بررسي درصد تحقق منابع قانون بودجه 98، بايد موارد فوق را از مجموع منابع محقق شده سال گذشته کسر شود.

ب- با توجه به نکته فوق و با عنايت به اينکه بيش از 100 هزار ميليارد تومان از منابع محقق شده بودجه 98 از محل مجوز شوراي عالي هماهنگي اقتصادي سران قوا براي جبران کسري بودجه بوده است، مجموع منابع عمومي محقق شده مصوب قانون بودجه 98، حدود 340 هزار ميليارد تومان بوده و ميزان تحقق منابع مذکور نسبت به منابع عمومي، 75.8 درصد بوده است و رقم اعلام شده توسط نوبخت رقم تحقق منابع بودجه سال گذشته، تفاوت زيادي با واقعيت دارد.

اوضاع وقتي قابل تامل تر مي شود که بدانيم چند ماه بعد از انتشار اين گزارش در خبرگزاري فارس، محمدباقر نوبخت رئيس سازمان برنامه و بودجه در برنامه تلويزيوني «نگاه يک» اعلام کرد: «در سال ۹۸ از ۵.۴ ميليارد دلار منابع صندوق توسعه ملي که نزد بانک مرکزي بود استفاده کرديم. اين مبلغ، از سوي بانک مرکزي به نرخ روز ارز در اختيار دولت قرار گرفت که معادل ۷۳ تا ۷۴ هزار ميليارد تومان بود».

در نتيجه، ميزان تحقق منابع عمومي مصوب قانون بودجه 98، قطعا به مراتب کمتر از 75.8 درصد بوده است زيرا 112 هزار ميليارد تومان از منابع عمومي محقق شده در سال گذشته از محل مجوز شوراي عالي هماهنگي اقتصادي سران قوا براي جبران کسري بودجه (برداشت از صندوق توسعه ملي و انتشار اوراق مالي مازاد) بوده است.

جالب اينجاست که اين اظهارات نوبخت نشان داد که دولت براي جبران کسري بودجه پارسال حتي شرايط مندرج در مصوبه شوراي عالي هماهنگي اقتصادي سران قوا درباره اين موضوع را هم رعايت نکرده زيرا براساس اين مصوبه، سقف مجاز استفاده دولت از منابع صندوق توسعه ملي و فروش اوراق مالي مازاد، 62 هزار ميليارد تومان بوده است ولي دولت از اين محل حدود 112 هزار ميليارد تومان درآمد کسب کرده است!

تلاش سازمان برنامه و بودجه دولت روحاني براي بزرگنمايي غيرواقعي عملکرد بودجه، مسبوق به سابقه است و صرفا به بودجه 98 اختصاص ندارد. به عنوان مثال، مديران ارشد سازمان برنامه و بودجه ميزان تحقق منابع و مصارف بودجه عمومي در سال 97 را هم 98 درصد اعلام کرده بودند. اين در حالي بود که حدود 33.5 هزار ميليارد تومان از حدود 383.5 هزار ميليارد تومان منابع محقق شده در سال مذکور، ناشي از اجراي بند «و» تبصره 5 قانون بودجه 97 (تهاتر زنجيره‌اي بدهي شرکت‌ها، بانک‌ها، بانک مرکزي و دولت) بوده است و اين منابع جزو منابع 368.8 هزار ميليارد توماني مصوب اين قانون نبوده اند. به عبارت ديگر، ميزان واقعي تحقق منابع و مصارف بودجه عمومي در مقايسه با منابع مصوب قانون بودجه سال 97، حدود 90 درصد بوده است.

*چرا سازمان برنامه و بودجه علاقمند به تنظيم بودجه با کسري فراوان است؟
پاسخ اين سوال ساده است. تنظيم لوايح بودجه به صورت واقع بينانه و بدون کسري، صرفا در حالتي محقق خواهد شد که شاهد اصلاحات ساختاري بودجه باشيم. با اين وجود، سازمان برنامه و بودجه علاقه اي ندارد در اين زمينه اقدامي کند و به همين خاطر، بعد از گذشت حدود 2 سال از دستور مقام معظم رهبري درباره اصلاحات ساختاري بودجه، سازمان برنامه و بودجه به عنوان مسئولي اصلي اين موضوع در دولت، «تقريبا هيچ» اقدام مهم و موثري درباره اصلاحات ساختاري بودجه انجام نداده و همچنان صرفا به توليد گزارش و پاورپوينت در اين زمينه مشغول است.
با توجه به همين وضعيت، سازمان برنامه و بودجه در هنگام تنظيم لوايح بودجه صرفا تلاش مي کند منابع و مصارف بودجه را تراز نمايد (بخوانيد کسري بودجه را پنهان نمايد) و عملا بودجه صوري را تقديم مجلس مي کند. چند هفته بعد از تصويب اين لوايح در مجلس و در همان ماه هاي ابتدايي سال، سازمان برنامه و بودجه به سراغ استفاده از ظرفيت شوراي عالي هماهنگي اقتصادي سران قوا مي‌رود و مجوزهاي لازم براي استفاده از راهکارهاي پرهزينه پيشنهادي خود براي جبران کسري بودجه از اين شورا مي گيرد، بدون آنکه مجددا سراغ مجلس رفته باشد يا اينکه هزينه خاصي بابت غفلت از اصلاحات ساختاري بودجه پرداخت کند.

اين وضعيت در حالي رخ داده است که راهکارهاي متعددي براي اصلاحات ساختاري بودجه و جبران کسري بودجه وجود دارد که بسياري از آنها، پيچيدگي هاي زيادي ندارند و به سرعت قابل اجرا هستند. در اين زمينه مي توان به راهکارهايي مانند اصلاح نرخ ارز مبناي حقوق ورودي کالاها، اخذ ماليات از سود سپرده هاي کلان بانکي، اخذ ماليات بر عايدي مسکن و ... اشاره کرد.

*مجلس يازدهم اشتباه مجلس دهم را تکرار مي‌کند؟
با توجه به آنچه گفته شد و با عنايت به اينکه اخبار اوليه درباره جزئيات لايحه بودجه 1400 نشان مي دهد سازمان برنامه و بودجه با پيش بيني مجدد درآمد 50 هزار ميليارد توماني از محل فروش اموال مازاد و همچنين پيش بيني فروش 800 هزار بشکه نفت در روز با استفاده از اوراق سلف نفتي که راهکار بسيار پرهزينه تري در مقايسه با اوراق مالي است، مجددا در حال تنظيم لايحه بودجه با کسري بودجه فراوان است، انتظار مي رود مجلس يازدهم اشتباه مجلس دهم را تکرار نکند و قاطعانه جلوي تصويب اين لايحه بايستد. در غيراينصورت، سال آينده هم با تورم افسارگسيخته و بحران ارزي مواجه خواهيم شد.