مسعود نیلی بررسی کرد: فقدان انسجام تحلیلی در نظام تصمیم‌گیری کشور

تجارت فردا/ متن پيش رو در تجارت فردا منتشر شده و انتشار آن در آخرين خبر به معناي تاييد تمام يا بخشي از آن نيست مسعود نيلي، اقتصاددان، در تشريح نارسايي‌هاي نظام تصميم‌گيري مي‌گويد: نظام تصميم‌گيري ما بسيار پيچيده است، با لايه‌هاي مختلف که هر کدام از اين لايه‌ها اهداف و ملاحظات متفاوتي را مدنظر دارند و اين اهداف و ملاحظات نوعاً با هم قابل جمع نيستند. به اين معني که ممکن است براي يک تصميم مشخص در سطح يک وزارتخانه يک نوع جمع‌بندي انجام شود، سپس در سطوح بالاتر، همان تصميم صورتي ديگر پيدا کند. او معتقد است که با وجود دستيابي توان کارشناسي کشور به بلوغ نسبي، رشد دانش در کشور و به‌خصوص رشدي که در حوزه دانش اقتصادي ظرف دو دهه گذشته داشته‌ايم،‌ در نظام تصميم‌گيري و نظام اداري کشور، محلي از اعراب نداشته است. در نتيجه ما امروز با چرخ‌دنده‌هايي مواجه‌ايم که با هم نمي‌چرخند. به گفته نيلي، آنچه از ساليان گذشته تا امروز براي ما مشکل ايجاد کرده فقدان انسجام تحليلي در نظام تصميم‌گيري کشور است و الان که جريان درآمدي نفت کم‌رنگ شده، اين مشکلات به صورت آشکار خود را نشان مي‌دهند. شايد تا چند دهه پيش دانش اقتصادي در ايران به مرحله‌اي نرسيده بود که سياستگذار بتواند با اتکا به آن مشکلات و چالش‌هاي اقتصادي کشور را تبيين و براي آنها چاره‌انديشي کند. اما در سال‌هاي اخير دانش اقتصادي و سطح علمي اقتصاددانان ايراني به حدي رشد کرده که سياستگذار مي‌تواند با اتکا به آن براي مشکلات کشور چاره‌انديشي کند. به‌طور مشخص در سال‌هاي گذشته شما با طرح مساله ابرچالش‌هاي اقتصادي اصلي‌ترين مشکلات کشور را تبيين و طبقه‌بندي کرديد و با تقسيم آنها در قالب شش ابرچالش آب، محيط‌زيست، صندوق‌هاي بازنشستگي، بودجه دولت، نظام بانکي و بيکاري، هشدار داديد که اگر فکري براي حل و فصل آنها در زمين سياستگذاري اقتصادي نشود، تبديل به مسائل امنيت ملي مي‌شوند. متاسفانه پيش‌بيني‌هاي شما درست از کار درآمده و تصميم‌گيري براي دست‌کم دو ابرچالش از زمين سياستگذاري اقتصادي خارج شده است. سياستگذار چه عمدي دارد که به نظرات اقتصاددانان توجه نمي‌کند؟ بخشي از اين مساله ناشي از ويژگي‌هاي خاص نظام تصميم‌گيري در کشور ماست. نظام تصميم‌گيري ما بسيار پيچيده است، با لايه‌هاي مختلف که هر کدام از اين لايه‌ها اهداف و ملاحظات متفاوتي را مدنظر دارند و اين اهداف و ملاحظات نوعاً با هم قابل جمع نيستند. به اين معني که ممکن است براي يک تصميم مشخص در سطح يک وزارتخانه يک نوع جمع‌بندي انجام شود، سپس در سطوح بالاتر، همان تصميم صورتي ديگر پيدا کند. در نظام تصميم‌گيري ما امور از نظر گردش اطلاعات و تصميمات کارشناسي خيلي سخت به گردش درمي‌آيد. وقتي مساله‌اي پديدار مي‌شود يا مشکلي به وجود مي‌آيد و عواقب آن ظاهر مي‌شود،‌ همه وارد ميدان مي‌شوند. انتظار افکار عمومي هم اين است که همه اظهار نظر کرده و موضع خود را درباره مشکلي که به وجود آمده مشخص کنند. اما متاسفانه چنين انتظار و مشارکتي قبل از بروز مساله شکل نمي‌گيرد، حتي برعکس؛ اغلب اوقات همه ترجيح مي‌دهند کمتر مشارکت داشته باشند تا مسووليت‌ها توزيع شود. چون نمي‌توانند حدس بزنند مشارکت در آن تصميم بعداً ممکن است چه آثار و عواقبي داشته باشد. با اين توضيح مشکل اصلي را ناشي از نارسايي‌هايي مي‌دانم که در نظام تصميم‌گيري ما وجود دارد. درست است که ما در حال حاضر از نظر توان کارشناسي به بلوغ نسبي رسيده‌ايم، اما براي اثرگذاري نيازمند انسجامي مشابه در نظام تصميم‌گيري هستيم که بتواند مقدمات و نتيجه‌گيري‌هايي را که در يک بررسي کارشناسي صورت گرفته، با حفظ هويت اوليه خود هضم کند. وقتي هضم تصميمات کارشناسي در نظام تصميم‌گيري ممکن نباشد، نتيجه هر بررسي و تلاش کارشناسان در عمل به صورت تصميماتي درمي‌آيد که نه‌تنها براي هيچ‌کدام از کساني که پيشنهاد اوليه را مطرح کرده‌اند که حتي براي کساني که مي‌خواهند آن را اجرا کنند هم مورد قبول نيست. در اين وضعيت، خروجي نظام تصميم‌گيري نيز به‌درستي براي مردم توضيح داده نمي‌شود چون هر کسي که مي‌خواهد آن را توضيح دهد، خود احتمالاً با بخشي از آن تصميم موافق نيست و در نتيجه اقناع عمومي نيز به‌درستي صورت نمي‌گيرد. از سوي ديگر چون در تصميم‌گيري انسجام وجود نداشته، در مرحله اجرا نيز اين فقدان انسجام خود را به صورت نارسايي‌هاي اجرايي نشان مي‌دهد. همه اينها ناشي از اين است که رشد دانش در کشور و به‌خصوص رشدي که در حوزه دانش اقتصادي ظرف دو دهه گذشته داشته‌ايم،‌ در نظام تصميم‌گيري و نظام اداري کشور، محلي از اعراب نداشته است. حتي مي‌توان گفت نه‌تنها در اين عرصه رشدي متناسب با رشد دانش اقتصادي محقق نشده، بلکه در جهت عکس هم حرکت شده است. در نتيجه ما امروز با چرخ‌دنده‌هايي مواجه‌ايم که با هم نمي‌چرخند. شما بارها درباره امنيتي شدن ابرچالش‌هاي اقتصادي در صورت مهار نشدن آنها در زمين اقتصاد هشدار داده بوديد، وقايع اخير نشان داد که امنيتي شدن ابرچالش‌هاي بيکاري و کسري بودجه حتي زودتر از پيش‌بيني شما به وقوع پيوسته است. اخيراً وزارت اطلاعات در گزارشي رسماً تاييد کرده که اغلب دستگيرشدگان حوادث اخير جوانان بيکار يا کم‌درآمد هستند. اگر فکر مي‌کنيد هنوز براي مهار اين ابرچالش‌ها راه‌حلي در زمين اقتصاد باقي مانده، به نظر شما در کوتاه‌مدت و بلندمدت چه راه‌حلي داريم؟ مساله بسيار مهم اين است که اقتصاد ما از نظر معيار درآمد سرانه از سال 1387 تاکنون دچار نوعي توقف و سکون شده است يعني طي بيش از يک دهه، جدا از نوسان‌هايي که در سال‌هايي به صورت افت زياد و در سال‌هايي به صورت افزايش شديد رخ داده،‌ برآيند کلي، نوعي توقف را نشان مي‌دهد و حتي به احتمال بسيار زياد، ما در سال جاري از نظر درآمد سرانه نسبت به 10 سال قبل، در نقطه پايين‌تري نيز قرار گرفته‌ايم. معناي اين وضعيت اين است که چيزي به درآمد متوسط جامعه ما اضافه نشده است. اين در شرايطي است که در حال حاضر نابرابري به مقداري نسبتاً قابل توجه در اقتصاد ما وجود دارد. بنابراين قشر کم‌درآمد جامعه مدت زيادي است که تحت فشار درآمدي قرار دارد. اگر عملکرد اقتصاد متفاوت بود و اقتصاد رشد مي‌کرد، حتي با حفظ نابرابري، وضعيت درآمدي قشر کم‌درآمد جامعه نيز در طول زمان بهبود پيدا مي‌کرد. اما در حال حاضر کم‌درآمدي اقشاري از جامعه در کنار بيکاري اقشاري ديگر باعث شکل‌گيري اين شرايط خطير و آسيب‌پذير شده است. وقتي دولت به لحاظ منابع تحت فشار است و نمي‌تواند خدمات حمايتي خود را از نظر آموزش، سلامت، بيمه و... به نحو موثري به مردم ارائه کند، فشار بيشتري به اين اقشار وارد مي‌شود. به هر حال دولت‌ها در ايران براي سال‌هاي طولاني بخشي از هزينه‌هاي مردم را از طريق بودجه‌هاي سالانه تامين کرده‌اند. وقتي دولت ديگر نتواند اين هزينه‌ها را تامين کند، اقشاري از مردم که به دليل توقف رشد اقتصادي تحت فشار درآمدي قرار دارند، تحت فشار بيشتري قرار مي‌گيرند و براي آنها مشکلات جدي پيش مي‌آيد. در واقع تنگدستي و تضعيف توان مالي دولت در کاهش محسوس کيفيت خدماتي که ارائه مي‌کند منعکس مي‌شود. اگر دولت به دليل کاهش توان مالي نتواند از عهده ادامه ارائه اين خدمات برآيد، طبيعتاً فشار بر اقشار کم‌درآمد به حد نگران‌کننده‌اي بيشتر مي‌شود. آقاي دکتر تلاش ما اين است که به‌طور مشخص روي هشدارهايي که اقتصاددانان در فواصل مختلف مطرح کرده‌اند، متمرکز شويم. به‌طور مشخص از شما و طيفي از اقتصاددانان هم‌فکر شما در فواصل مختلف هشدارهايي خطاب به سياستگذار شنيده‌ايم که متاسفانه به گوش گرفته نشده. مثلاً شما تيرماه سال 1396 هشدار داديد که دولت دوازدهم آخرين مرز براي مهار چالش‌ها در حوزه اقتصاد است. امروز که به نظر مي‌رسد در حال عبور از اين مرز هستيم، چه بايد کرد؟ شما همواره بر ضرورت اجماع بر سر سياست‌هاي اقتصادي تاکيد کرده‌ايد. آيا هنوز شانسي براي مهار ابرچالش‌ها از طريق اجماع قائل هستيد؟ من هميشه گفته‌ام که در اقتصاد نه بن‌بست وجود دارد نه معجزه. به اين معني که در هر شرايطي نه اين‌گونه است که بگوييم راه کاملاً بسته شده و نه اين‌گونه است که فکر کنيم مي‌شود با اقداماتي معجزه‌آسا مشکلات را حل کرد. البته طبيعتاً هرچه انباشت مشکلات بيشتر شود، راه‌حل‌ها هم سخت‌تر خواهد بود. در شرايط فعلي مساله اصلي، موضوع تفرق تحليلي در سطوح مختلف نظام تصميم‌گيري کشور است که در ابتداي بحث به آن اشاره کردم. نظام تصميم‌گيري کشور نبايد دچار تفرق تحليلي باشد. کساني که بيرون از سيستم تصميم‌گيري هستند مي‌توانند با اولويت‌ها و تحليل‌هاي کاملاً متفاوت، درباره چرايي بروز مسائل و روش حل آنها نظرات مختلفي داشته باشند و در محافل عمومي ابراز کنند؛ اما وجود چنين وضعيتي در درون نظام تصميم‌گيري سم مهلک است. اينکه نظام تصميم‌گيري دچار تفرق تحليلي باشد و مسوولان کشور در سطوح اصلي و مهم تحليل‌هاي متفاوتي از شرايط داشته باشند، مانع از آن مي‌شود که تصميمي درست به گردش دربيايد و اجزاي مختلف نظام تصميم‌گيري و اجرايي هر کدام در جاي خود نقشي را براي اجراي آن تصميم ايفا کنند تا برآيند اين مشارکت به نتيجه مدنظر منتهي شود. آنچه از ساليان گذشته تا امروز براي ما مشکل ايجاد کرده فقدان انسجام تحليلي در نظام تصميم‌گيري کشور است. البته در سال‌هاي گذشته هميشه يک جريان درآمدي نفت در حدي که نگذارد نقاط ضعف نارسايي‌هاي نظام تصميم‌گيري خود را نشان دهد، برقرار بوده است. اين جريان با فراهم کردن منابعي براي بودجه، تامين ارز براي اقتصاد، واردات مواد اوليه و بر اساس آن افزايش توليد درواقع نقاط ضعف نظام تصميم‌گيري را پوشانده است. اما الان که جريان درآمدي نفت کم‌رنگ شده، اين مشکلات به صورت آشکار خود را نشان مي‌دهند. در اين شرايط آنچه بسيار اهميت دارد اين است که نظام تصميم‌گيري ما بتواند به صورت يکدست ابزارهاي سياستگذاري را فعال کند. در شرايط فعلي يکي از توجيهات سياستمداران براي بي‌توجهي به مباني علمي و هشدارهاي کارشناسي در تصميمات اقتصادي، قرار داشتن کشور در وضعيت تحريم است. البته اين بيشتر يک توجيه است اما سوالي که مطرح مي‌شود اين است که چرا سياستگذار در شرايط نسبتاً مناسب‌تر گذشته از اتخاذ تصميمات درست خودداري کرد که امروز خود را ناچار از اخذ تصميمات غلط و غيرعلمي ببينند؟ بخش قابل توجهي از گشايش‌هايي که در سال‌هاي گذشته از نظر منابع داشته‌ايم مربوط به دوره‌هايي بوده که قيمت نفت به سطح بالايي رسيده و در نتيجه منابعي به صورت خدادادي در اختيار تصميم‌گيرندگان اقتصادي ما قرار گرفته است. زماني که اين منابع به وفور در اختيار تصميم‌گيران قرار مي‌گيرد، کسي اصلاً حاضر نيست به اصلاحات اقتصادي فکر کند و براي دور کردن اقتصاد از مسير نادرست تصميمي بگيرد. در اين‌گونه شرايط معمولاً تصميم‌گيران تمايلي به اصلاحات اقتصادي نشان نمي‌دهند و اصولاً براي تصميمات اصلاحي تقاضايي هم وجود ندارد چون وفور منابع گشايش‌هايي در زمينه‌هاي مختلف فراهم مي‌کند که ساختار را از انجام اصلاحات بي‌نياز مي‌کند. در مقابل زماني که به علت کاهش قيمت نفت يا قرار گرفتن در شرايط تحريمي منابع کاهش پيدا مي‌کند مانند امروز که از نظر فشار به منابع شرايط بسيار سخت و ويژه‌اي است که در گذشته هيچ‌گاه مشابه آن را تجربه نکرده‌ايم، شرايط براي اصلاحات اقتصادي به‌شدت نامساعد مي‌شود. وجه اشتراک اين دو وضعيت بسيار متفاوت، خودداري سياستگذاران از اتخاذ تصميمات درست اقتصادي است؛ در شرايط وفور درآمدهاي نفتي به اين علت که فکر مي‌کنند چرا بايد با وجود منابع وافر، از خود محبوبيت‌زدايي کنند و در شرايط کمبود منابع به اين علت که هزينه اجراي تصميمات درست به‌شدت بالا مي‌رود. در واقع ما در يک وضعيت پارادوکسيکال (متعارض) قرار داريم، به اين معني که وقتي منابع زياد است از تصميمات درست گريزانيم و زماني که منابع کم است و شرايط ما را ناخواسته به سمت تصميمات درست و تصميم‌گيري براي اصلاحات اقتصادي سوق مي‌دهد، زمينه براي اين تصميمات مساعد نيست. در واقع ما در هر دو وضعيت وفور منابع و کمبود منابع با مساله خودداري سياستگذار از تصميم‌گيري درست براي حل مشکلات مواجه‌ايم و تقاضا براي سياست‌هاي درست اقتصادي چه در شرايط وفور منابع و چه در شرايط کمبود منابع، تقاضاي پاييني است. سياستمداران ايراني معمولاً در عمل ترجيح مي‌دهند به نسخه‌هاي اقتصاددانان بي‌توجه باشند. اين بي‌توجهي در مقاطع مختلف براي کشور عواقب ناگواري داشته است که متاسفانه تصميم‌گيران در تصميمات بعدي هم کمتر از آنها درس گرفته‌اند و بيشتر به تکرار خطا روي آورده‌اند. به نظر شما چرخه يادگيري در حوادث اخير براي سياستگذاران کارکردي دارد؟ آيا سياستگذاران کشور از اين وضعيت براي سياستگذاري‌هاي آتي درسي مي‌گيرند؟ اگر براي هر تصميمي در زمينه بازار انرژي، بازار ارز، بودجه يا در هر زمينه ديگري آرشيوي باشد که سياستگذار با توجه به آن ببيند در گذشته چه تصميماتي گرفته شده و نتايج عملي، نقاط قوت و ضعف و صواب و خطاي آن تصميمات چه بوده است، هر تصميم‌گيرنده‌اي هنگام سياستگذاري مي‌تواند با بررسي راه‌هايي که در گذشته طي شده، براي مقطع فعلي تصميم‌گيري کند. متاسفانه در حال حاضر مي‌بينيم که هر تصميمي به گونه‌اي اتخاذ مي‌شود که گويي اولين‌بار است که در عرصه سياستگذاري قرار است چنين تصميمي گرفته شود حال آنکه درواقع بارها و بارها تصميمات مشابه گرفته شده است. بر همين اساس اصولاً يا هيچ نشانه‌اي از يادگيري در سياست‌هاي اقتصادي مشاهده نمي‌شود يا نشانه‌هاي يادگيري بسيار کم و به‌ندرت ظاهر مي‌شود. مي‌توان توصيه کرد که دستگاه‌ها و سازمان‌هايي که حافظه تاريخي سياستگذاري در کشور هستند، زماني که يک پيشنهاد سياستگذاري را تهيه مي‌کنند، اين پيشنهاد را در کنار تحليلي برآمده از نقاط قوت و ضعف تمامي تصميمات گذشته قرار دهند، فارغ از اين بحث سياسي که چه دولتي با چه رويکردي عامل تصميمات قبلي بوده است. اگر هر تصميم در کنار تصميمات قبلي ديده و گرفته نشود، به اين معناست که ما هر بار هنگام تصميم‌گيري حافظه نظام تصميم‌گيري را پاک کرده و تصميم بعدي را نيز با چند سال تاخير اتخاذ مي‌کنيم. نکته بسيار مهم ديگر اين است که هدف اصلي از اتخاذ هر تصميم به‌درستي به جامعه توضيح داده شود تا بتوان آن تصميم را بر اساس ميزان تحقق هدف مورد سنجش قرار داد. ضمن اينکه چنين رويکردي به ما کمک مي‌کند به جاي ديدن يک نقطه، يک مسير را مشاهده کنيم و در يک جهت مشخص حرکت کنيم. وقتي اصلاً نتوان تشخيص داد که رويکرد بلندمدت ما در تصميم‌گيري درباره يک موضوع خاص چيست، سنجش عملکرد هم ناممکن مي‌شود. واقعيت اين است که متاسفانه در حال حاضر ما درباره هيچ‌کدام از موضوعات سياستگذاري نمي‌توانيم رويکرد بلندمدتي مشاهده کنيم و بيشتر شاهد همان تصميمات موردي هستيم که به صورت لحظه‌اي اتخاذ و اجرا مي‌شوند. اين رويه باعث مي‌شود هيچ‌وقت يادگيري شکل نگيرد، گويي ما مدام تصميماتي را تکرار مي‌کنيم که هر کدام از آنها مي‌توانند عواقب به‌شدت پرهزينه‌اي براي کشور به وجود آورند. ما را در کانال «آخرين خبر» دنبال کنيد