مشکل برنامه‌های فقرزدایی در ایران چیست؟

تجارت فردا/ متن پيش رو در تجارت فردا منتشر شده و انتشار آن در آخرين خبر به معناي تاييد تمام يا بخشي از آن نيست مشکل برنامه‌هاي فقرزدايي در ايران چيست و چرا سياستگذار به‌‌رغم ارائه برنامه‌هاي مختلف به نتيجه مطلوب نمي‌رسد؟ جواد صالحي‌اصفهاني مي‌گويد مشکل همه طرح‌هاي فقرزدايي در ايران، ساده‌انگاري است. سياستگذاران در ابتدا پيچيدگي‌هاي جامعه را نمي‌بينند و اجراي طرح‌ها را ساده مي‌دانند اما در عمل کار سخت مي‌شود و از اجراي آن باز مي‌مانند. استاد دانشگاه ويرجينياتک مي‌گويد مشکل ديگر نبود اجماع بر سر معيار فقر است. چيزي که به گفته صالحي‌اصفهاني در سياست‌هاي چهارگانه تعديل اثر تحريم‌ها هم ديده مي‌شود. البته او نقدهاي ديگري هم به اين سياست‌ها دارد؛ او مي‌گويد هدف برنامه‌هاي حمايتي دولت بايد اين باشد که نيازهايي را تامين کند که عدم تامين آن، آسيب بلندمدت دارد؛ تغذيه و آموزش دو نياز اصلي است اما تمرکز اين طرح تنها روي حمايت غذايي است و هيچ‌چيزي درباره آموزش کودکان وجود ندارد. نقد ديگر استاد اقتصاد به اين سياست‌ها، اين است که دو برنامه مجزاي مشاغل عمومي و تامين حداقل درآمد مي‌تواند تورم‌زا باشد. او پيشنهاد مي‌کند بهتر بود که سياستگذار برنامه حمايتي ايجاد اشتغال عمومي را به طرح‌هاي فقرزدايي گره مي‌زد. آن زمان نتايج هم بهتر بود. تحريم‌ها تاثير خود را بر ابعاد مختلف اقتصاد نمايان کرده و براي کاهش تاثير تحريم‌ها بر معيشت مردم دولت چهار سياست را در پيش گرفته است. برنامه حمايت غذايي، تامين حداقل درآمد، ايجاد مشاغل عمومي و يکپارچه کردن سيستم حمايتي چهار راهکاري است که در نظر دارد. شما اين برنامه و چهار سياست را چگونه ارزيابي مي‌کنيد؟ ببينيد چند نقد کلي به سياست‌هاي فقرزدايي و حمايتي دولت در ايران وارد است و چند نقد هم به سياستي که مشخصاً اين‌بار تعريف کرده‌اند. اولين نقدي که مي‌توان به اين مطالعه وارد کرد اين است که آمارهايي که منتج به چنين نتيجه‌اي شده در دسترس خواننده نيست و فقط نتيجه نهايي منتشر شده که گفته مي‌شود فلان درصد به افراد زير خط فقر اضافه شده و بايد ماهانه اين مبلغ معين را دريافت کنند. گزارش‌هاي سياستگذاري که در حوزه فقر انجام مي‌شود بايد متکي به مقاله‌هاي علمي باشد که با تمام فرضيات منتشر شود و حتي از غربال نظام انتخاب ژورنال‌هاي علمي معتبر هم گذشته باشد تا مشخص شود فرضيه‌ها و آمار آن قابل استناد است. در اين گزارش ادعا شده که بين سال‌هاي ۹۲ و 93 درصد جمعيت زير خط فقر افزايش داشته که با مطالعاتي که من انجام داده‌ام مغايرت دارد. اين ادعا از اعتماد من به اين گزارش مي‌کاهد. مشکل ديگر اين است که اين مطالعه اگر مي‌خواهد مبناي سياستگذاري و تصميم‌گيري قرار بگيرد بايد مناطق شهري، روستايي و تهران را از هم تفکيک مي‌کرد. اگر قرار است برنامه جامعي براي حمايت غذايي و تامين حداقل درآمد اجرا کنيم، اين طرح و مطالعات حتماً بايد در سطح استان يا حداقل در سطح مناطق بررسي شود. اما اين يک برنامه کلي است که مي‌گويد در کل کشور بايد فلان کار را انجام داد. بايد ديد وقتي کشوري تحريم مي‌شود کدام مناطق بيشتر ضربه‌پذيرند و کدام کمتر. چون هم تحريم‌ها بعد منطقه‌اي دارند هم مشکلات محيط زيستي و هم ميزان بارش‌ها. اين مشکل کلي مقاله‌اي است که گويا قرار است مبناي عمل سياستگذار قرار بگيرد. جز اين، مثلاً در بخش سياست‌هاي حمايتي مشخص نيست آيا برنامه حمايت غذايي قرار است به‌صورت نقدي انجام شود يا توزيع مواد غذايي در ميان مردم. آن‌گونه که در خود برنامه تشريح شده، قرار است به هر فرد حدود 20 هزار تومان (به يک خانوار چهارنفره 81 هزار تومان) نقدي پرداخت شود تا خانوارها بتوانند کمبود کالري مورد نياز خود را تامين کنند. آنچه به‌عنوان برنامه حمايت غذايي در کشورهاي مختلف رايج است، در قالب توزيع مواد غذايي است و نه پرداخت نقدي. من اميدوارم دولت در اين باره به يک جمع‌بندي و برنامه مشخص رسيده باشد. چون سال 92 يکي از اولين اقدامات دولت روحاني توزيع بسته حمايت غذايي بود و انتقادات زيادي را متوجه دولت کرد. از طرفي پرداخت بسته غذايي، ابتکار عمل و حق انتخاب را از خانوار مي‌گيرد که کدام مواد غذايي را به چه ميزان مصرف کند. جز اين مورد، يک نقد جدي به سياست حمايت غذايي وارد است. اين سياست ميزان کالري مورد نياز را مبنا قرار داده و گفته افرادي که زير 2100 کالري در ماه دريافت کنند، نيازمند حمايت غذايي هستند. ميزان مصرف کالري براي کشورهاي با درآمد پايين اشکالي ندارد، ولي براي ايران که کشور ميان‌درآمد محسوب مي‌شود درست نيست. در ايران رابطه کالري و درآمد ساده و خطي نيست. خانوارهايي هستند که از نظر درآمدي فقيرند ولي مصرف کالري‌شان از دهک‌هاي بالاتر بيشتر است. يعني کلاً از ميزان کالري به درآمد رسيدن کار دشواري است. فکر مي‌کنم که ادعاي افزايش فقر بين سال‌هاي ۱۳۹۰ و ۱۳۹۲ هم ناشي از اين مساله باشد. فقر يک معيار بين‌المللي دارد. معيار بين‌المللي فقر براي کشورهاي ميان‌درآمد اکنون 5 /5 دلار بين‌المللي در روز براي هر فرد (PPP) است. اما وقتي مبنا را کالري قرار بدهيم و هر اقتصاددان و موسسه‌اي يک عدد را از رابطه درآمد و کالري بيرون بکشد، نتايج گيج‌کننده مي‌شوند. براي اينکه در ايران روي فقر اجماعي به وجود بيايد، اول بايد روي اندازه‌گيري فقر اجماع ايجاد شود. من فکر مي‌کنم معيار 5 /5 دلار درآمد روزانه براي اين کار بد نيست. اگر ديديم با اين 5 /5 دلار نمي‌شود 2100 کالري مورد نياز روزانه را تامين کرد، مي‌توان چاره ديگري انديشيد. اگرچه کل مايحتاج مورد نياز خانوارها محدود به کالري نمي‌شود و خانواده‌هاي فقيري در ايران هستند که يخچال و تلويزيون و... هم دارند و نياز به آب و برق و گاز هم هست. اين اجماع بر سر خط فقر به چه منظور است؟ براي محاسبه دقيق‌تر يا علت ديگري دارد؟ گفتمان فقر در ايران بسيار دشوار و غلط‌انداز شده است. شما در اخبار مي‌خوانيد که 50 درصد مردم ايران فقيرند. اما چگونه ممکن است نيمي از افراد يک جامعه فقير باشند ولي نيم ديگر، حاضر نباشند يک شاهي براي خروج اين افراد از اين وضعيت بدهند. مثلاً وقتي دولت قيمت بنزين را افزايش مي‌دهد تا از محل درآمد آن، يارانه ماهانه‌اي به فقرا بدهد، همه اعتراض مي‌کنند. اين نشان مي‌دهد ما روي فقر اجماع کامل نداريم. اکثر نوشته‌ها و مقالاتي که در حوزه فقر وجود دارد، نوعي نگاه همت عالي دارد. يعني ما انتظار داريم دولت درآمدي را از يک جايي -جايي جز فروش نفت و حامل‌هاي انرژي و حتي ماليات- بيابد و بين فقرا تقسيم کند. اما هيچ‌کدام حاضر نيستيم ماليات بدهيم. اگر درباره خط فقر اجماع کنيم، آن زمان اگر دولت درآمد نداشت مردم حاضر مي‌شوند ماليات بدهند تا افرادي که زير خط فقرند (حدود 10 تا 15 درصد) از آن بهره ببرند. از طرفي چون معيار و مبنا وجود ندارد، هر کسي آماري از فقر مي‌دهد. مثلاً اين مطالعه مي‌گويد فقر بين سال 90 تا 92 افزايش يافته است. اما چنين چيزي امکان ندارد. تمام مطالعات من نشان مي‌دهد فقر در ايران از سال 89 تا 90 کاهش يافت و دليل آن هم توزيع يارانه نقدي بود. از سال 90 تا 92 ميزان فقر در ايران هيچ تغييري نداشت. اما از سال 93 روند صعودي آن آغاز شد. علت آن هم مشخص است. چون تورم در حال افزايش و قدرت خريد يارانه نقدي مدام در حال کاهش بود. پيشنهاد ديگر سياستگذار تامين حداقل درآمد براي افراد است. اين سياست بر اين اساس است که افراد حداقل درآمد را داشته باشند. نقد کلي‌اي که به سياست‌هاي فقرزدايي در ايران مي‌توان داشت اين است که هر جامعه‌اي بايد يک برنامه فقرزدايي منسجم و دقيق داشته باشد. اين برنامه در زمان تحريم و غيرتحريم فرقي نمي‌کند. البته مساله تامين حداقل درآمد در زمان تحريم يا يک تکانه اقتصادي بيشتر مطرح مي‌شود، به‌خصوص که تکانه از طريق سقوط ارزش پول ملي تورم ايجاد کند و قدرت خريد مردم کاهش يابد. آنچه در اين گزارش ديده مي‌شود اين است که روستاييان در زمان تحريم شرايط بدتري دارند، پس بايد حداقل درآمد را براي آنها تامين کرد. اما آيا همه روستاييان با شروع تحريم‌ها و افزايش قيمت‌ها فقيرتر شدند؟ الزاماً نه. چون برخي از روستاييان محصولاتي دارند که آنها را مي‌فروشند، زماني که قيمت ميوه يا محصول کشاورزي دو برابر مي‌شود، روستايي در کنار تجربه افزايش هزينه‌ها، نرخ محصولاتش هم بالا مي‌رود و اگر درآمدش بيشتر نشود، حداقل کمتر نمي‌شود. اصولاً در شرايط تورمي افرادي که محصولي را مي‌فروشند و فروشنده هستند -چه در شهر و چه روستا- چندان ضربه نمي‌خورند. ضربه واقعي متوجه افرادي است که در بازارهايي کار مي‌کنند که به اين شوک‌ها جواب نمي‌دهد. مانند بازار کار يعني افرادي که در دولت يا شرکت‌هاي خصوصي و مانند آن کار مي‌کنند. چون بيکاري در ايران بالاست، با افزايش 50درصدي قيمت‌ها، افراد نمي‌توانند به کارفرما بگويند بايد حقوقشان 50 درصد افزايش يابد. پس اين تکانه‌ها طبقه فقير و قشر متوسط داراي درآمد ثابت را هدف قرار مي‌دهد. البته قشر متوسط يک مشکل ديگر هم دارند. هم درآمد آنها تغييري نکرده و هم کمک حمايتي دولتي دريافت نمي‌کنند. البته خانوارهاي طبقه متوسط قدرت اين را دارند که بخشي از سبد مصرف خود را حذف کنند تا تامين حداقل‌هاي نياز (تغذيه و آموزش) ممکن باشد. چون اين کار براي فقرا ممکن نيست هدف برنامه‌هاي حمايتي دولت بايد اين باشد که نيازهايي را تامين کند که عدم تامين آن، آسيب بلندمدت دارد؛ تغذيه و آموزش دو نيازي است که بايد تامين شود. در سياست‌هاي تعديل اثر تحريم‌ها به حمايت غذايي توجه شده اما من در اين طرح چيزي درباره آموزش کودکان نديدم. همان دو مورد ديگر، مانند حمايت غذايي يا تامين حداقل درآمد، چقدر امکان اجرا دارد؟ چون هر دو اين موارد قبلاً هم جزو اهداف دولت بوده اما اجرا نشده. در زمان وزارت علي ربيعي، خود ايشان گفته بود برنامه حمايت غذايي بايد چنان باشد که ميزان کالري مورد نياز يک زن باردار را هم شناسايي کنيم. اين شيوه کلاسيک دولت در ايران است که مشکلات اجرايي را بسيار کوچک مي‌بيند. مثلاً مي‌گويند يارانه نقدي ماهانه فقط بايد به چند دهک پايين درآمدي تعلق بگيرد. بلافاصله دست به کار مي‌شوند و يارانه افرادي را که ماشين و خانه لوکس دارند حذف مي‌کنند. اما وقتي به تصميم‌هاي اصلي مي‌رسند و کار دشوار مي‌شود، نمي‌دانند چه بايد کرد. مثلاً با فردي که اجاره‌نشين است اما ماشين لوکس دارد، چه برخوردي بايد کرد. پيچيدگي‌هايي در جامعه هست که دولتمردان در ابتداي کار آنها را کوچک مي‌بينند. اما در اجرا متوجه بزرگي و پيچيدگي ماجرا مي‌شوند. در همين طرح مثلاً گفته شده 50 درصد روستايي‌ها جزو قشر آسيب‌پذير هستند. گام مهم اين است که شما با درصد خطاي پايين اين دو گروه را از هم تفکيک کنيد، آن کار سخت را معلوم نيست چه کسي بايد انجام دهد. به‌طور کلي مشکل همه طرح‌هاي فقرزدايي در ايران، ساده‌انگاري است. برنامه حمايتي ايجاد اشتغال عمومي را هم که در اين گزارش مطرح شده مي‌توان به طرح‌هاي فقرزدايي گره زد. يعني دولت بگويد براي دريافت يارانه و حمايت نقدي، بايد در فهرست مشاغل عمومي هم ثبت‌نام کنيد و اگر دولت شغلي را به شما پيشنهاد داد انجام دهيد. يعني حمايت مالي را مشروط به انجام شغل کنيد. اگر مشاغل عمومي وجود داشته باشد انجام مي‌دهند و يارانه مي‌گيرند، اگر شغلي نباشد، فقط يارانه را دريافت مي‌کنند. اين کار ساده‌اي نيست اما به مراتب از اينکه افراد فقرشان را ثابت کنند که فقط يارانه بگيرند راحت‌تر است. از طرفي کرامت انساني افراد هم حفظ مي‌شود. افراد کاري را انجام مي‌دهند و درآمدي مي‌گيرند. يعني تامين حداقل درآمد و مشاغل عمومي بايد در کنار هم و در قالب يک برنامه انجام شود؟ از نظر من همين‌طور است. اينکه دو برنامه جدا اجرا کنيم، يکي برنامه تامين حداقل درآمد و ديگري مشاغل عمومي، ممکن است بار تورمي بيشتري داشته باشد. چون هم يارانه نقدي داده‌ايم و هم يارانه مشروط به کار. اين دو را مي‌توان به هم گره زد و افراد را در طرح‌هاي عمراني به‌کار گرفت. اگر هم کار عمراني در مناطق نيست از مردم محلي بخواهيم کار تعريف کنند. جاده‌اي صاف کنند، سد خاکي بزنند و... . درست است که ساده‌ترين کار پخش پول از طريق خودپردازهاست اما با قدري ساختارسازي مي‌توان بخشي از اين پول را مشروط به چند ساعت کار کردن در هفته -کاري که دولت يا دولت محلي انجام مي‌دهد- کرد. من هيچ محله و منطقه‌اي را در ايران نمي‌شناسم که در آن هيچ کاري نمانده که انجام شود. اما مردم ياد گرفته‌اند که منتظر دولت بمانند. برنامه‌هاي حمايت غذايي يا فقرزدايي و مانند آن در کشورهاي ديگر هم انجام شده است. اما چرا در آن کشورها موثر بوده ولي در ايران بيش از چهار دهه است دولت انواع سياست‌ها و برنامه‌ها را اجرا مي‌کند اما به نتيجه نمي‌رسد و فقر کمتر نمي‌شود؟ قطعاً بهترين راه‌حل فقر ايجاد اشتغال و رشد اقتصادي است. اين چيزي است که همه اقتصاددانان قبول دارند. اما اگر اقتصادي در جايي قفل شده و نمي‌تواند رشد اقتصادي و اشتغال ايجاد کند، حمايت دولت از گروه‌هاي فقير يک سياست حياتي است. نمي‌توان به مردم گفت ما به دلايلي تحريم شده‌ايم و اقتصاد ما توان اشتغال‌زايي ندارد، اما اين مشکل ما نيست! در اين شرايط ادعاي اقتصاددان‌هايي که مي‌گويند کاهش حمايت‌ها باعث رشد اقتصاد مي‌شود درست نيست. از طرفي بايد فضايي فراهم کرد که تکانه‌هاي اقتصادي به کمترين حد برسد تا برنامه‌هاي فقرزدايي به نتيجه برسد. صرف اجراي اين برنامه‌ها بدون کارهاي ديگر منجر به مبارزه با فقر نمي‌شود. در گزارشي که من خواندم اشاره شده که مثلاً در انگلستان يا آرژانتين اشتغال عمومي موفق بوده. اما ما نمي‌دانيم که در آن کشور، همزمان با ايجاد اشتغال عمومي چه اقدامات ديگري هم انجام شده. اين يک درس جهاني است که ايجاد اشتغال از طريق يارانه‌هاي مختلف آسان نيست و اندازه‌گيري اثر اين برنامه‌ها هم به همين دليل سخت است. ممکن است همزمان با اجراي تامين حداقل درآمد يا اشتغال عمومي، شرايط اقتصاد کلان هم بهتر شود، درآمد سرانه بيشتر شود و... آن زمان نمي‌توانيد بگوييد سياست اشتغال دولت چقدر اثرگذار بود و بهبود شرايط اقتصاد چقدر. مگر آنکه يک شرايط آزمايشگاهي ايجاد کنيد. يک گروه آزمايشي و گروه شاهد داشته باشيد و يک سياست واحد را در دو نقطه کاملاً مشابه اجرا کنيد و تنها يک متغير را تغيير دهيد مثلاً به يک عده يارانه بدهيد و به يک عده نه تا ببينيد اين مساله چقدر روي کاهش فقر موثر بوده است. بيش از چهار دهه است که دولت‌ها در ايران سياست‌هايي را براي کاهش فقر انجام مي‌دهند و موفق نيستند. بهترين شيوه براي جبران زيان رفاهي تحريم‌ها چيست؟ به نظر من بهترين و ساده‌ترين راهکار اين است که يارانه انرژي را که بخش زيادي از آن به دهک‌هاي بالاي درآمدي تعلق مي‌گيرد تبديل کنيم به يارانه نقدي که عادلانه‌تر توزيع مي‌شود. مي‌توانيم در ايران به‌عنوان يک کشور نفت‌خيز، از محل درآمد فروش محصولات انرژي در داخل کشور، مشابه کاري را که در سال 89 اجرا شد، انجام دهيم. اما چون آن طرح با سياست‌هاي تورمي دولت همراه شد، همه به آن تاختند که اين طرح تورم‌زاست و کل آن را زير سوال بردند. طرح بهتر اين بود که بازار انرژي ايجاد کنيم و مردم بنزين خشک يا مجازي را در آن بازار بفروشند. در اين صورت ديگر مساله پول‌پاشي دولت مطرح نيست، بلکه ثروت ملي را که به علت تحريم امکان صادرات ندارد، به ابزار توزيع درآمد تبديل مي‌کنيم نه ابزار بدتر کردن شرايط. انرژي را با قيمت بالاتر به افراد توانمند مي‌دهيم و درآمد آن را در اختيار طبقات پايين مي‌گذاريم. اشتباه دولت روحاني اين بود که طرح دولت احمدي‌نژاد را ادامه نداد. سال 93 که قيمت حامل‌هاي انرژي افزايش يافت يارانه نقدي هم بايد بيشتر مي‌شد. اما آقاي روحاني آن زمان معتقد بود که اقتصاد به زودي رشد مي‌کند و ديگر نيازي به سياست‌هاي توزيع منابع نداريم. اما حالا در سال 98 با دستپاچگي قيمت بنزين را بالا بردند و چون قسمت يارانه آن را به‌درستي اعلام نکردند يا دير اعلام کردند، باعث نگراني مردم شد و همان کاري را کردند که سال 89 انجام شده بود. اما اين اقدامات تا زماني که دولت يک برنامه منسجم براي فقرزدايي ايجاد کند، معيار سنجش فقر را مشخص نکند و نظام حمايت اجتماعي را يکپارچه نکند نمي‌تواند مشکل را حل کند. ما را در کانال «آخرين خبر» دنبال کنيد