نسخ نوعی یا بلای خانمان‌سوز قانونگذاری!؟

سياست روز/ متن پيش رو در سياست روز منتشر شده و انتشار آن به معني تاييد تمام يا بخشي از آن نيست. توان رو به ضعف قانونگذاري کشور طي چند دهه گذشته براي فرار رو به جلو در قانونگذاري به ابتکارات جالبي دست يازيده است تا بتواند قانونگذاري غيرقاعده مند را براي مدت بيشتري سر پا نگهدارد و حل مشکلات اساسي جامعه را به آينده اي که آمدنش معلوم نيست حواله دهد. اين نوشتار به بررسي و تحليل نسخ نوعي يا ضمني و آثار نامطلوب آن بر جامعه مي پردازد که هم اکنون از نظر خوانندگان مي گذرد: شرح ماجرا شاهکار شاهکارهاي قانونگذاري به سبک ايراني در نسخ نوعي به ثبت رسيده است. در ماده (۲۲۶) قانون برنامه پنجم توسعه اينگونه آمده است: احکام قوانين و مقرراتي که لغو يا اصلاح آنها مستلزم ذکر يا تصريح نام است در صورت مغايرت با احکام اين قانون در طول برنامه موقوف الاجرا مي گردد. بدون ترديد اين مورد از نسخ نوعي، شاهکار شاهکارهاي قانونگذاري ايران است که با آگاهي به نامطلوب بودن نسخ نوعي و اهميت نسخ صريح، به شکلي عجيب اقدام به نسخ نموده است که در نوع خود بي نظير است. در اين نسخ لغو اثر قوانين مغاير با قانون برنامه پنجم توسعه براي پنج سال انجام شده است و اعتبار قوانين مغاير پس از زمان اجراي قانون برنامه پنجم توسعه مشخص نيست!! بررسي و تحليل سردرگمي در مصداق يابي نسخ نوعي: نسخ نوعي مروج مجادله و درگيري در جامعه براي تعيين مرجع نسخ و شناسايي موارد نسخ شده است و هر کس با در دست داشتن ماده اي از قانون، حق را به جانب خود مي داند بدون توجه به آنکه قوانين مورد استناد آنها بصورت نوعي يا ضمني توسط قانوني ديگر نسخ شده است. اين مهم هنگامي مشکل ساز خواهد بود که مجريان قانون نيز اطلاعات کاملي از قوانين و روند نسخ نوعي آنها نداشته باشند. ايجاد بي نظمي در نظام حقوقي جامعه، نتيجه منطقي نسخ نوعي و حواشي مربوط به آن است. نسخ ندانسته هاي قانوني: در نسخ نوعي قانونگذار قوانيني را که از وجود آنها اطلاعي ندارد و آنها را نمي شناسد بي اعتبار مي سازد. شايد اساسا قانوني براي نسخ شدن به روش نوعي يا ضمني وجود نداشته باشد. اما قانونگذار با ظن و گمان به وجود قانون مغاير بصورت ديمي آن را از هستي ساقط نموده است. بکار بردن جملات نسخ نوعي بصورت کور و غيرهدفدار دقيقا مشخص نمي سازد که آيا قانون جديد قانون يا قوانين ديگري را براي نسخ خواهد يافت. مشکل نسخ هاي کلي يا نسبي: رابطه قوانين با يکديگر بصورت کامل يا ناقص وجود ندارد. در صورت نسخ قوانين مغاير بايد دانست که آيا تمام يک قانون با قانون ديگر مغايرت دارد يا بخشي از آن. قانوني که کليات آن نسخ و جزئياتي از آن باقي مانده است را چه مي توان ناميد؟ تبعيت جزئيات قوانين از کليات، بقاء اعتبار بر جزئيات قانوني که کليات آن نسخ شده است را با ابهام مواجه مي سازد. بنابراين کابرد نسخ در قوانين بويژه نسخ نوعي، امري کاملا تخصصي است که جز از افراد داراي دانش و تجربه قانونگذاري ممکن نيست. بي نظمي جامعه در اثر آشفتگي قوانين: اصولا اداره امور جامعه از طريق قوانين و با نظم بخشي به کارها انجام مي شود. طبيعي ترين نتيجه آفت نسخ نوعي ايجاد بي نظمي در جامعه به جاي نظم دهي به رفتارهاي مردم است. با وجود نسخ نوعي احتمال سر برآوردن يک نسخ جديد از ميان تورم موجود در قوانين کشور مي تواند شيرازه عملکرد بخشي از جامعه را دگرگون سازد. البته بايد به اين موضوع توجه داشت که ناگوارترين بي نظمي در جامعه بي نظمي ناشي از قانون است که آثار سوء آن در بخش مختلف جامعه انکار نشدني است. مشکل عدم تنقيح قوانين: قوه مقننه در بيش از ۱۱۰ سال قانونگذاري به تصويب قانون پرداخته است که همچون انباري بدون قفسه، طبقه و چيدمان به روي هم انباشته شده است. براي يافتن هر کالا بايد همه انبار را زير و رو کرد و به هم ريخت! اين کار در انبارهاي بزرگ کالا نه ممکن است نه مقرون به صرفه! آيا مي توان براي يافتن يک قانون مي توان همه قوانين يک قرن اخير را وارسي نمود؟ آيا با وجود حجم قانونگذاري فعلي امکان بررسي قوانين گذشته کشور و تعيين ارتباطات آنها با قوانين قبلي وجود دارد؟ آيا با جايگزيني يک جمله ناروا جاي فعاليتي مهم از قوه مقننه را مي گيرد؟ پاسخ به اين دست پرسش ها با توجه تداوم مشکلات در زندگي مردم از پيش معلوم است. استفاده نادرست از شيوه درست نسخ: نسخ صريح يکي از شيوه هاي پسنديده در قانونگذاري مدرن دنياست که در آن مغايرت قانون جديد با قوانين قبلي مشخص و در باره آن تصميم گيري مي شود. نکته مهم در نسخ صريح، آشکار بودن قانون ناسخ و منسوخ و موارد ناسخ و منسوخ است به نحوي که مجريان قانون و مردم در تشخيص نسخ انجام شده با هيچ گونه ابهامي روبرو نمي شوند. موضوع نسخ صريح با توجه به تغييرات سريع بخش هاي مختلف جامعه نشانه بالندگي قانونگذاري است. اما نسخ نوعي در واقع بدترين شکل استفاده از نسخ در قانونگذاري است که فقط يک طرف نسخ معلوم و طرف يا طرف هاي ديگر آن کاملا نامعلوم اند. حاکميت مجري قانون در تشخيص مصاديق نسخ نوعي: در نسخ هاي غيرقاعده مند معمولا مجريان قانون که دانش و تجربه کافي در امر قانونگذاري ندارند خود را در جايگاه قانونگذار براي تشخيص مصاديق نسخ نوعي مي يابند که معمولا بر اساس سليقه و ديدگاه هاي غيرحقوقي به مصداق يابي مي پردازند و نه تنها مشکلي از کشور را حل نمي نمايند که مشکلي بر مشکلات ديگر مي افزايند که براي حل اين دست مشکلات جديد بايد تدبيري ويژه انديشيد. ناگفته نمايد که در هيچ يک از جملات نسخ نوعي، مرجع تشخيص مصداق نسخ مشخص نشده است. رواج بازار داغ تفسيرهاي مصداق شناسانه: در اين گونه موارد براي تعيين مصداق يا مصاديق نسخ نوعي، معمولا از سوي افراد کارشناس و غيرکارشناس تفاسير متعدد و متناقضي ارائه مي شود به نحوي که هر کس قانون را به نفع خود تفسير مي نمايد. همه خود را از قانون طلبکار مي دانند و در آن لحظه شخص قانونگذار در صحنه دعوي و اختلاف نظر وجود ندارد که شاهد و ناظر و داور مشکلات بوجود آمده از نسخ نوعي باشد و به طريقي مسئوليت کار خود را بپذيرد. رندان آگاه به قانون نيز با زبان بازي خواهند توانست از اين بازار سياه تفاسير، به نفع خود بهره برداري کند. عدم پيش بيني حل مناقشه در تعيين مصاديق نسخ نوعي: معمولا بين مردم و مجريان قانون در خصوص تعيين مصاديق نسخ نتوعي مشکلات متعددي وجود دارد که در قانون پيش بيني مشخصي براي اين دست اختلاف نظرها وجود ندارد و بازنده نهايي و هميشه اين مناقشه غيراصولي و قابل پيشگيري، مردم اند. نسخ نوعي، رفتاري اختلاف انگيز در قانونگذاري و اجراي قانون است که قانونگذار براي آثار ناگوار آن در آينده پيش بيني مناسبي انجام نداده است. زمينه سازي سوء استفاده از قوانين: شکل آگاه سازي جامعه از مجموعه قوانين کشور به گونه اي است که دسترسي مردم براي آگاهي از حجم عظيم قوانين موجود امکان پذير نيست. اينگونه است که معمولا مجريان قانون تنها عالمان عرصه قوانين اند. با توجه به سابقه بس طولاني ديوان سالاري در کشور، زمينه استفاده ابزاري از قوانين با واگذاري تعيين موارد نسخ شده براي مجريان قانون فراهم مي شود. براي انجام دادن و ندادن هر کاري قانون وجود دارد. استفاده از قانون در اين زمينه بستگي به نظر شخص مجري قانون دارد که از کدام سو به موضوع قانون و اجراي آن بپردازد. حواله مشکلات به آينده اي نامعلوم: تنقيح قوانين کار بسيار دشواري است و تنبلي و عافيت طلبي نظام قانونگرايي هر سال حل مشکل تنقيح را به آينده اي نامعلوم حواله مي دهد. اما بايد توجه داشت که حواله کردن حل مشکل به آينده، حل مشکل نيست بلکه موکول کردن آن با هزينه هاي بسيار بيشتر در وقتي ديگر است که محتمل نيست بلکه قطعي است! با اين شيوه دو نوع تورم و انباشتگي در کشور بوجود مي آيد. از يک سو انباشت مشکلات در زندگي مردم و از سوي ديگر انباشت قوانين غيرموثر است! گمگشتگي قانونگذاران در انبوه قوانين: با وجود اختيار مقرره گذاري براي قواي سه گانه و مراکز متعدد فراقوه اي، اين گونه به نظر مي رسد که قانونگذاران در انبوه قوانين مصوب موجود کشور گمگشته و سرگردانند و براي تعيين مختصات وجودي هر قانون و نسبت آن با قوانين پيشين کشور برنامه خاصي ندارند و مجبورند ناتواني شناختي خود از قوانين قبلي کشور را با ترفندهايي در حوزه قانونگذاري برطرف کند. اما آيا اين موضوع تاکنون توانسته است مشکلي از کشور را حل کند. نابودي ساختار داخلي قوانين: با بررسي دقيق تر مي توان دريافت که هر قانون مي تواند با بسياري از قوانين داراي ارتباط قوي، متوسط، ضعيف و ناچيز باشد که نسخ نوعي مي تواند شاکله داخلي قوانين را بر هم بريزد. مي توان هر قانوني را به بهانه ارتباط با قانون ديگر نسخ کرد در حالي که قانون ناسخ خود توسط قانوني ديگر نسخ شده است. برقراري رابطه احتمالي نسخ قوانين با يکديگر به شکنندگي ساختار قوانين منجر مي شود و از استحکام و ثبات آنها در اداره امور جامعه مي کاهد. برهم خوردن امنيت اعتباري قوانين: اگر بنا باشد که هر قانوني از سوي قانون يا قوانين ديگر تهديد به نسخ نوعي و شايد سليقه اي توسط مجريان قانون بشود، هيچ قانوني براي اجراي قاطعانه از اعتبار لازم برخوردار نيست و نمي تواند در صحنه اجرا به کار مورد نظر خود بپردازد. قوانين آنگاه مي توانند به اصلاح امور جامعه بپردازند که استوار و معتبر در جامعه حضور داشته باشند و هيچ گونه ضحف و خللي آنها را تهديد ننمايد. نسخ نوعي به دليل نامعلوم بودن هدفش، تقريبا و شايد همه قوانين را در تيررس تهديد نسخ خود دارد. ترديد مجريان در اجراي قانون: دانش و تجربه اندک مجريان قانون مي تواند آنها در اجراي قانون دچار ترديد نمايد. ترس از بازخواست و پاسخگويي در صورت نسخ قانون مورد اجرا توسط قانون ديگر امري است که معمولا مجريان قانون را در اجرا با ملاحظات خاص مواجه مي سازد. بخصوص اگر مجري قانون سابقه برخورد با اجراي قانوني را داشته باشد که قبلا بصورت نوعي منسوخ شده باشد و تبعات اداري اجراي قانون بي اعتبار را به عنوان تخلف اداري ديده و آثار آن را چشيده باشد. آميختگي قوانين ناسخ و منسوخ: دورنماي نسخ نوعي قوانين چيست؟ با اين رويه قانونگذاري بسياري از قوانين توسط بسياري ديگر از قوانين بصورت رابطه اي دو طرفه نسخ مي شوند. بسياري از قوانين در يک لحظه هم ناسخ اند هم منسوخ که جايگاه حقوقي اين دست قوانين براي اجرا محل ابهام است. نامشخص بودن محل استفاده از جملات نسخ نوعي موجب شده است که براي اطمينان از اعتبار هر قانون بايد همه قوانين موجود در کشور مورد بررسي قرار گيرند که اين کار امکان پذير نيست. بي اعتمادي مردم به قانون و قانونگذاري: در صورت نسخ نوعي پي در پي قوانين چه دليل وجود دارد که قانون ناسخ امروز، چند روز ديگر منسوخ نگردد. اينگونه نسخ هاي بي ضابطه چگونه مي تواند الگوي شکل دهي رفتارهاي شهروندان قرار گيرد در حالي که ممکن است در آينده اي نزديک اجراي آن ملغي شود. رفتارسازي قانونمند امري تدريجي است که دستکاري ناشيانه آن به حساسيت زدايي پيرامون قانون و قانونگذاري منجر مي شود و بازگرداندن آن به مسير صحيح قبلي غيرممکن يا بسيار دشوار است. ما را در کانال «آخرين خبر» دنبال کنيد