روزنامه جوان/ متن پيش رو در روزنامه جوان منتشر شده و انتشار آن به معني تاييد تمام يا بخشي از آن نيست. اسحاق جهانگيري، معاون اول رئيس‌جمهور از تدوين لايحه اصلاح ساختار بودجه‌ريزي کشور خبر داد و آن را کاري پرفايده، سودمند و در جهت منافع کشور خواند. روند تدوين اين لايحه و تصويب آن در مجلس تا انتهاي تير ۹۸ به طول انجاميد. سازمان برنامه و بودجه از اين چارچوب به عنوان پشتيبان رشد پايدار اشتغال‌زا نام برده و زمان‌بندي سه گانه کوتاه، ميان و بلندمدت را بر اساس اولويت‌هاي کشور براي اجراي آن در نظر گرفته است. بر اساس طرح چارچوب اصلاحات ساختاري ۴ محور مهم مورد توجه سازمان برنامه و بودجه قرار گرفته است: الف) تقويت نهادي بودجه: با راهکار‌هاي کلي ارتقاي شفافيت و انضباط مالي و نيز ارتقاي اثربخشي بودجه ب) هزينه‌کرد کارا: با اهدافي مانند تأمين حداقل‌هاي معيشتي، اصلاح هدفمندي يارانه‌ها و کاهش هزينه‌هاي شرکت‌هاي دولتي ج) درآمدزايي پايدار: با راهکار اصلاح يارانه انرژي و اصلاح يارانه کالا‌هاي اساسي د) ثبات‌سازي اقتصاد کلان و توسعه پايدار: با هدف طراحي مقدار بهينه منابع نفتي در بودجه با در نظر گرفتن بده بستان‌هاي بين نسلي و نيز انتشار اوراق ارزي و ريالي جهت سرمايه گذاري به همراه عمليات بازار باز. در ظاهر بودجه سال ۹۹ قرار است بر اساس الگوي اصلاح نظام بودجه‌ريزي مورد درخواست رهبري تدوين شود. دکتر نوبخت رئيس سازمان برنامه و بودجه در چند نوبت ويژگي‌هاي اين لايحه را اعلام کرده است. نوبخت که پس از نهمين جلسه شوراي بودجه از حذف درآمد نفتي در بودجه سال آينده خبر داد و «براساس تصميم گيري انجام شده، منابع نفتي فقط به طرح‌هاي عمراني اختصاص خواهد يافت و بدين ترتيب واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌اي دولت به تملک دارايي‌هاي سرمايه‌اي تبديل خواهد شد.»

بودجه جاري سال ۹۹ بدون منابع نفتي است؟ مهمترين چالش در تحليل بودجه بدون نفت در ايران در ابتدايي‌ترين مفهوم اين بحث است. درک عمومي از نفت با آنچه‌که دولت مي‌گويد متفاوت است. دولت بين درآمد فروش نفت با درآمد گاز و ميعانات گازي تفاوت قائل شده‌است. دولت با بازي با اعداد و جداول آماري تلاش مي‌کند تا نتايج مورد نظر خود را به عنوان خروجي به افکار عمومي تحميل کند. در سال ۹۶ بيش از ۲۰ درصد درآمد‌هاي ارزي صادرات نفتي ايران مربوط به ميعانات گازي و گاز طبيعي بود که در دوران تحريم با مشکلات کمتري صادر مي‌شود که به احتمال زياد همين ميزان درآمد حاصل از صادرات آن‌ها به خزانه وارد مي‌شود. در صورتي که دولت اين درآمد خام‌فروشي را در وابستگي به فروش نفت حساب نمي‌کند. به صورتي تخميني ايران در سال ۹۶ بيش از ۸ ميلياد دلار از صادرات ميعانات گازي و درحدود ۳.۵ ميليارد دلار از صادرات گاز طبيعي به ترکيه درآمد کسب کرده‌است. ادعاي کاهش وابستگي به نفت در دولت‌هاي گذشته هم مطرح بود، اما در واقع اين کاهش وابستگي درونزا و پايدار و ناشي از تکيه بر منابع مالياتي نيست؛ بکه در سال‌هايي که درآمد نفت – به‌دليل کاهشي قيمت و يا تحريم- محدود مي‌شد، دولت‌ها به ناچار نمي‌توانستد از اين درآمد استفاده کنند و آن را با ترجيع‌بند کاهش وابستگي به نفت به يک پيروزي سياسي تبديل مي‌کردند. مرکز پژوهش‌هاي مجلس در بررسي لايحه بودجه سال ۱۳۹۸ جدولي را منتشر کرده که حاوي آمار و ارقامي براي بررسي اين موضوع است. به روايت اين نهاد پژوهشي پارلماني در سال ۱۳۹۳، ۳۶.۸ درصد از کل بودجه دولت توسط نفت تامين شده است. يک سال بعد اين ميزان به ۳۵.۱ درصد کاهش پيدا کرده است. سال بعد از آن يعني در سال ۱۳۹۵، اين ميزان کمتر هم مي‌شود و به ۲۷.۳ درصد مي‌رسد. در سال ۱۳۹۶ ميزان وابستگي دولت به نفت افزايش پيدا مي‌کند و به ۳۵ درصد مي‌رسد، اما در قانون بودجه ۹۷ مقرر مي‌شود که ميزان وابستگي به نفت، به ۳۲ درصد کاهش پيدا کند. البته در لايحه بودجه سال ۱۳۹۸، اين ميزان دوباره به ۳۵ درصد افزايش پيدا مي‌کند. حال دولت مدعي است که به ناگهان وابستگي بودجه جاري سال ۱۳۹۹ به درآمد‌هاي نفتي را به صفر رسانده است. ادعايي که به سختي قابل پذيرش است و به‌نظر مي‌رسد بيشتر ناشي از دستکاري در جداول برنامه باشد. پنهان کردن کسري بودجه در بودجه سال آينده دستگاه‌هاي اجرايي به دو بخش دستگاه‌هاي سياست گذار و برنامه‌اي و دستگاه‌هاي مجري تقسيم مي‌شوند که دولت لايحه بودجه دستگاه‌هاي سياست گذار را براي تصويب به مجلس ارائه مي‌کند و بودجه دستگاه‌هاي مجري در اسناد اجرايي که در هيات دولت تصويب و ابلاغ مي‌شود، تعيين خواهد شد. نوبخت در توضيح اين تفاوت گفت: در بودجه سال آينده همه دستگاه‌هاي اجرايي که در قوانين بودجه سنوات گذشته حدود هزار دستگاه رديف بودند به کمتر از ۱۰۰ دستگاه سياست گذار کاهش خواهد يافت و بقيه دستگاه‌ها به دستگاه‌هاي مجري تبديل خواهند شد. دولت به بهانه عملياتي کردن بودجه دو هدف را دنبال مي‌کند. اول؛ در لايحه بودجه ارائه‌شده به مجلس، هزينه‌کرد دستگاه‌هاي سياست‌گذار را از محل درآمد‌هاي پايدار و قابل اتکا تامين کند. يعني مي‌تواند بودجه را بدون کسري مشهود ببندد. منابع عمومي دولت براي بودجه امسال حدود ۴۴۸ هزار ميليارد تومان پيش بيني شد که از محل درآمد‌هاي نفت، ماليات و واگذاري دارايي‌هاي مالي و سرمايه‌اي تامين مي‌شود، اما با رسيدن به نيمه سال، کسري بودجه در حدود ۱۳۸ هزار ميليارد تومان ناشي از عدم تحقق منابع پيش بيني شده در قانون بودجه خود را نشان داده است. دولت ۶۲ هزار ميلياد تومان از هزينه‌هاي بودجه را کم کرده است که حدود ۲۳ هزار ميليارد از بودجه عمراني و مابقي از هزينه‌هاي جاري کسر شده است و مابقي که در حدور ۷۵ هزار ميليارد تومان است، از طرق برداشت از صندوق توسعه ملي تامين خواهد شد. يعني بودجه امسال به ۳۸۵ هزار ميليارد کاهش پيدا کرده که در حدود بودجه سال قبل است. دولت قصد دارد تا محل تامين کسري بودجه عملياتي سال آينده را از اختيار و نظارت مجلس خارج کند و در هيات دولت و معاوت اقتصادي استانداري‌ها تصويب و اجرايي کند. با توجه به کاهش چشمگير فروش نفت و عايدي صندوق توسعه، دولت به منابع بانک مرکزي چشم دوخته و بايد منتظر يک شوک تورمي براي سال آينده باشيم. حذف سازمان برنامه و بودجه يکي از چالش‌برانگيزترين تصميمات احمدي‌نژاد در دوران رياست‌جمهوري انحلال (يا به عبارتي تعطيلي) سازمان برنامه و بودجه بود و وظايف آن به دو معاونت رئيس‌جمهور تحت عناوين معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي و معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني منتقل گرديد. دفاتر استاني سازمان برنامه و بودجه در معاونت استانداري‌ها ادغام شد و عملا بخشي از برنامه‌ريزي ساليانه به استانداري‌ها تفويض شد. تعطيلي سازمان برنامه و بودجه با مخالفت و انتقادات برخي از صاحب‌نظران مواجه شد. در ادامه نيز يکي از وعده‌هاي انتخاباتي روحاني که در حقيقت به نماد تدبير اقتصادي در دولت وي تبديل گرديد، احياي مجدد اين سازمان بود. محمدباقر نوبخت در مورد احياي سازمان مديريت و برنامه‌ريزي نيز مي‌گويد با احياي مجدد سازمان مديريت و برنامه‌ريزي ديگر برنامه‌ها و طرح‌هاي عمراني و اقتصادي کشور براساس ارادهٔ شخصي رئيس‌جمهور تهيه و تنظيم نخواهد شد بلکه کابينه دولت يازدهم براساس نظرات و ديدگاه‌هاي کارشناسان اقتصادي و صنعتي اهتمام خود را براي اجراي برنامه‌هاي اقتصادي و توسعهٔ صنعتي کشور به کار مي‌بندد که به ايجاد انضباط اقتصادي خواهد انجاميد. روحاني در زمان انتخابات سال ۹۲ وعده داده بود که سازمان را در مدت ۱۰۰ روز احيا خواهد کرد. اما در عمل به نظر مي‌رسيد که رغبت چنداني د رتسريع اين امر ندارد؛ در نهايت، در پاييز ۹۳ با تفکيک سازمان مديريت و برنامه به دو سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور استخدامي و اداري، به نحوي احيا شد. اما با وجود انتقاد و اعتراضات علني به نظام تصميم‌گيري دولت احمدي‌نژاد، روحاني هم ترجيح داد تا همچنان نظام بودجه‌ريزي در نهاد رياست‌جمهوري و تحت کنترل تيم اقتصادي نزديک به دولت باقي بماند. شواراي عالي استان‌ها بر اساس اصل ۱۰۱ قانون اساسي و به‌منظور جلوگيري از تبعيض و تهيه برنامه توسعه استان‌ها تشکيل شده است و بند پنج قانون وظايف و انتخابات شورا‌ها و شهرداري ها، سازمان برنامه و بودجه موظف است يک نسخه از لايحه پيش‌نويس بودجه ساليانه کشور را به شوراي عالي استان‌ها ارسال کند و نظرات اعضاي اين شورا را اخذ کند، اما در تمام دولت‌هاي گذشته و پس از گذشت پنج دوره از تشکيل شوراها، بودجه کشور به صورت متمرکز در نهاد رياست‌جمهوري تدوين مي‌شود. در بودجه سال آينده همه دستگاه‌هاي اجرايي که در قوانين بودجه سنوات گذشته حدود هزار دستگاه رديف بودند به کمتر از ۱۰۰ دستگاه سياست گذار کاهش خواهد يافت و بقيه دستگاه‌ها به دستگاه‌هاي مجري تبديل خواهند شد و دولت تنها بودجه دستگاه‌هاي سياست گذار را براي تصويب به مجلس ارائه مي‌کند و بودجه دستگاه‌هاي مجري در اسناد اجرايي که در هيات دولت تصويب و ابلاغ مي‌شود، تعيين خواهد شد. در اين رويکرد، بودجه استانداري‌ها به عنوان دستگاه‌هاي سياست گذار ديده شده اند و بودجه دستگاه‌هاي مجري هر استان زير نظر شوراي بودجه که با حضور استاندار و رييس سازمان برنامه و بودجه آن استان تشکيل مي‌شود تخصيص خواهد يافت. اين همان ايده دولت احمدي‌نژاد است که با حذف تمرکز از سازمان مديريت و برنامه وقت و واگذاري اختيارات به استان‌ها، روند بودجه‌ريزي به مناطق واگذار شود. هرچند جريان مخالف دولت احمدي‌نژاد با اين تصميمات مخالفت کرد و حتي دولت، سازمان برنامه را احيا کرد، اما در عمل دولت تلاش دارد تا تخصيص منابع به صورت متمرکز و در نهاد رياست‌جمهوري انجام شود. با توجه به اينکه اعضاي شوراي اقتصادي استان‌ها منصوب دولت هستند، از تغييرات اعلامي دکتر نوبخت در تدوين بودجه سال ۹۹ هم يک تغييرساختاري در نظام بودجه‌ريزي برداشت نمي‌شود.

حذف مجلس از روند تدوين بودجه دکتر نوبخت در توضيح تغييرات بودجه سال ۹۹ و نقش مجلس در بودجه دستگاه‌هاي نظارتي مي‌گويد: «البته اسناد بودجه دستگاه‌هاي مجري جهت اطلاع مجلس همراه با لايحه بودجه ارائه خواهد شد.» يعني دولت نه‌تن‌ها نقش شورا‌هاي عالي استان‌ها را در تدوين بودجه ناديده گرفته است؛ بلکه به دنبال حذف مجلس از روند بودجه‌ريزي کشور است. احمدي‌نژاد هم در تدوين بودجه سال‌هاي آخر دولت تلاش کرد تا بندهاي هزينه‌اي بودجه را در دستگاه‌هاي بالادستي اذعام کند و دست دولت را در هزينه‌کرد بودجه باز کند، اما مجلس به شدت مخالفت کرد و بند‌هايي که در لايحه دولت حذف شده‌بود را مجدد به قانون بودجه بازگرداند. به نظر مي‌رسد که مهمترين تغيير در بودجه سال ۹۹ نه مدعاي حذف درآمد‌هاي نفت از هزينه‌هاي جاري که حذف مجلس از ساختار بودجه‌ريزي کشور است. با توجه به اينکه در چند ماه آينده نمايندگان درگير انتخابات پيش‌رو هستند، دولت بر روي غلبه فضاي سياسي بر رسانه‌ها و مجلس حساب باز کرده تا با استفاده از اين موقعيت، قدرت مانور بيشتري را براي دولت فراهم کند. آيا مجلس با اين تغييرات موافقت خواهد کرد؟ دولت قصد دارد تا طرح اصلاح ساختاري بودجه را در شوراي عالي هماهنگي اقتصادي قواي سه‌گانه به تصويب برساند. با توجه به اينکه دولت دست بالاتري در شورا دارد، کار سختي براي تصويب اين تغييرات ندارد؛ اما قابل پيش‌بيني است که مجلس در برابر اين اصلاحيه موضع مخالف داشته باشد. ۱- در بودجه سال ۹۹، تخصيص منابع براساس حوزه عملکرد و بودجه ريزي بر مبناي کارکرد و عملکرد است، يعني دستگاه‌ها بايد بتوانند منابع لازم را از طريق ماليات در آن استان تأمين کنند. اين موضوع چالشي براي استان‌هاي محروم است که نمي‌توانند هزينه‌هاي اجرايي را از منابع داخلي تامين کنند. دکتر نوبخت براي حل اين مساله اعلام کرده است که استان‌هاي برخوردار بايد بخشي از درآمد‌ها را به استان‌هاي محروم اختصاص بدهند. اين موضوع بر روي کاغذ هم به‌سختي قابل پذيرش است و به‌يقين در مرحله اجرا به چالشي عظيم بين استان‌ها تبديل خواهد شد. خود دکتر نوبخت هم معترف است که معدودي از استان‌ها قادر هستند تا بودجه خود را از طريق ماليات تامين کنند و اکثريت به منابع ملي متکي خواهند بود. اين به معناي آن است که نمايندگان مخالف اين طرح در مجلس داراي اکثريت هستند. ۲- قدرت چانه‌زني نمايندگان شهرستان‌هاي کوچک در صحن مجلس بالاتر است و ترجيح مي‌دهند تا بودجه عمراني مناطق خود را در قانون بودجه ساليانه وارد کنند تا اينکه بخواهند در شوراي اقتصادي استان لابي کنند. جايي که به‌طور قطع منابع مالياتي محدود است و نمي‌توانند تخصيص منابع قابل توجهي داشته باشند. ماه‌هاي پيش رو فضاي شهرستان‌ها انتخاباتي است و نمايندگان بايد دست‌آورد قابل ارائه‌اي از بودجه سال آينده داشته باشند تا بتواند آن را در حوزه انتخابيه خود تبليغ کنند. حتي اگر بر اساس وعده دکتر نوبخت، دولت لايحه بودجه سال ۱۳۹۹ را در موعد مقرر (۱۵ آذرماه) به مجلس ارائه کند، مجلس فرصت کافي براي بررسي و تصويب بودجه در قبل از شروع تبليغات انتخاباتي نخواهد داشت و با توجه به تغييرات وسيعي که لايحه بودجه دارد، احتمالا بررسي نهايي آن به اسفند‌ماه موکول شود. فضاي سياسي جريان پيروز در انتخابات و وزن آن در مجلس فعلي و نسبت آن با سياست‌هاي دولت روحاني، مهمترين فاکتور براي ميزان مداخله نمايندگان در لايحه تقديمي دولت است. بودجه درسايه سال آينده يکي از سخترين دوره‌ها براي تامين منابع درآمدي بودجه جاري است و دولت نمي‌تواند عدد قابل اتکايي از درآمد‌هاي ارزي را وارد بودجه کند. اين شکل از ارائه بودجه سال ۹۹ بيشتر شبيه تدوين دو بودجه آشکار و پنهان است. بودجه سايه، روشي در بودجه نويسي است که دولت با پيش‌بيني بحران مالي (کاهش درآمد يا افزايش هزينه‌ها) يک بودجه با اتکا به منابع کمتر تهيه مي‌کند تا در کنار بودجه اصلي، در موقع لزوم مورد استفاده قرار بگيرد. سابقه بودجه درسايه در دولت‌هاي بعد از جنگ به سال ۱۳۸۳ برمي‌گردد که دولت وقت مدعي شد که در کنار بودجه سال ۸۴ يک بودجه درسايه را تدوين کرده است. در سال ۸۵ هم با تشديد مواضع غرب بر عليه برنامه‌هاي صلح‌آميز هسته‌اي ايران، پيشنهاد تدوين بودجه در سايه در محافل سياسي مطرح شد که احمدي‌نژاد به شدت با آن مخالفت کرد و فضاي کشور را عادي و بي‌نياز به چنين بودجه‌اي خواند. اما در انتهاي سال ۹۰ و هنگام بررسي بودجه سال ۹۱ وزير اقتصاد دولت احمدي‌نژاد به شکل رسمي از مجلس درخواست کرد تا در کنار بودجه سنواتي، يک بودجه در سايه هم ارائه کند؛ ولي فضاي مجلس با اين درخواست همياري نکرد. در انتهاي سال ۹۵ و با پيروزي دونالد ترامپ مجددا ايده بودجه در سايه در رسانه‌ها شکل گرفت، اما نه در دولت و نه در مجلس بازخوري نداشت. در حال حاضر به نظر مي‌رسد که دولت به تدوين بک بودجه درسايه علاقه‌مند است، اما احتمالا پالس مثبتي از مجلس و نهاد‌هاي بالادستي نظام براي اين امر نگرفته است و تلاش دارد تا با دوپاره کرده بودجه سال آينده، همان امتيازات بودجه درسايه را تحت عنوان «اصلاح ساختاري بودجه» کسب کند.

ما را در کانال «آخرين خبر» دنبال کنيد