نه به بن‌بست‌سازان

فرهيختگان

بروزرسانی 1404/07/07 - 21:33

فرهیختگان/متن پیش رو در فرهیختگان منتشر شده و بازنشرش در آخرین خبر به معنای تاییدش نیست

علی ملکی| هم‌زمان با فعال‌شدن مکانیسم ماشه، دوئل حسن روحانی و سعید جلیلی و برخی طرف‌دارانشان نیز آغاز شده است. روز شنبه ویدئویی در فضای مجازی دست به دست شد که روحانی با دعوت از جلیلی برای مناظره، در پی دفاع از کارنامه مذاکراتی خود برآمده، حال آنکه جلیلی ضمن پذیرش مناظره پاسخ می‌دهد «روحانی باید با کودکی دبستانی مناظره کند و باز هم محکوم خواهد شد.» این کشمکش‌های سیاسی، که بوی پرکردن سبد انتخابات 1407 را می‌دهد، نه‌تنها گره‌ای از تنگنا‌های معیشتی مردم نمی‌گشاید، بلکه اهمیت بازخوانی عمیق و روشمند تجربه برجام را به حاشیه می‌برد.
برنامه جامع اقدام مشترک (برجام)، توافقی که در سال 1394 با هدف مهار تنش‌های هسته‌ای و گشودن دروازه‌های اقتصادی امضا شد، به سبب بدعهدی‌های غرب، ضعف ساختاری در متن و خطا‌های راهبردی در مذاکرات و اجرا به بن‌بست رسید. این توافق فراتر از ابزاری برای تسویه‌حساب‌های جناحی، تجربه‌ای ملی است که بازاندیشی در آن، ضرورتی برای شکل‌گیری مقاومت هوشمندانه در برابر فشار‌های خارجی فراهم می‌کند. واکاوی موشکافانه خطا‌های برجام، از طراحی یک‌طرفه مکانیسم ماشه تا شتابزدگی در اجرای تعهدات، نه‌تنها ریشه‌های ناکامی آن را روشن می‌سازد، بلکه چراغ راهی برای تدوین راهبرد‌های آینده در سپهر دیپلماسی ملی فراهم می‌آورد. بدیهی است که تضارب آرا و بحث‌های سیاسی، از چرخ‌دنده‌های حکمرانی محسوب می‌شوند و وجودشان الزامی است، اما چیزی که به نظر می‌رسد از نگاه جلیلی و روحانی مغفول مانده، ضرورت اولویت‌ منافع ملی بر شکاف‌های جناحی است. حال که ماشه‌ برجام چکانده شده و تاب‌آوری جامعه را متأثر از آثار روانی و عملیاتی خود قرار داده است، بهتر نیست از خطا‌های راهبردی برجام عبرت بگیریم و با مهندسی معکوس آن‌ها، به سوی تدوین راهبردی منسجم و آینده‌نگر حرکت کنیم؟

1- مکانیسمی که وجود نداشت؛ اما فعال شد
مکانیسم حل‌وفصل اختلافات مندرج در بند‌های 36 و 37 قطعنامه 2231، معروف به «مکانیسم ماشه»، یکی از بزرگ‌ترین نقاط ضعف ساختاری برجام بود. این سازوکار که محمدجواد ظریف، مسئول وقت مذاکرات ادعا می‌کرد «اصلاً در توافق وجود ندارد» به گونه‌ای طراحی شده بود که در صورت ادعای عدم پایبندی ایران به تعهدات، امکان بازگشت خودکار تحریم‌های شورای امنیت بدون نیاز به اجماع در این شورا فراهم می‌شد. ماشه عملاً اهرمی یک‌طرفه در اختیار طرف‌های غربی قرار داد تا ایران را تحت فشار قرار دهند، درحالی‌که هیچ سازوکار مشابهی برای جلوگیری از بدعهدی آمریکا یا کشور‌های اروپایی پیش‌بینی نشده بود.
خروج یک‌جانبه آمریکا در سال 1397 بدون پرداخت هزینه حقوقی یا سیاسی، نتیجه مستقیم این نقص بود. فقدان یک رکن بی‌طرف برای داوری اختلافات و عدم الزام‌آور بودن تصمیمات کمیسیون مشترک، این مکانیسم را به ابزاری علیه ایران تبدیل کرد. اگر تیم مذاکره‌کننده ایران با دقت بیشتری بر ایجاد تضمین‌های متقابل یا تعریف شورای داوری بی‌طرف پافشاری می‌کرد، این عدم توازن می‌توانست کاهش یابد.

2- وتوناپذیری علیه ایران
مکانیسم ماشه در برجام به گونه‌ای طراحی شده بود که چین و روسیه عملاً نمی‌توانستند مانع فعال‌شدن آن شوند. این مکانیسم طوری تنظیم شده بود که برای بازگرداندن تحریم‌های شورای امنیت، نیازی به رأی مثبت اعضای شورا نبود؛ بلکه کافی بود یکی از طرف‌ها ادعای عدم پایبندی ایران را مطرح کند و این موضوع در فرایند بررسی حل نشود. در این صورت، تحریم‌ها به‌طور خودکار بازمی‌گشتند، مگر اینکه شورای امنیت با رأی منفی (یعنی مخالفت) جلوی آن را بگیرد. اما مشکل اینجا بود که حق وتو که در اختیار چین و روسیه است، فقط می‌تواند مصوبه‌ای را که نیاز به رأی مثبت دارد متوقف کند، نه مصوبه‌ای که به‌طور پیش‌فرض فعال می‌شود. به عبارت ساده، چین و روسیه نمی‌توانستند با وتوی خود مانع بازگشت تحریم‌ها شوند، زیرا مکانیسم ماشه نیازی به تصویب جدید در شورای امنیت نداشت. این طراحی یک‌طرفه، قدرت مانور ایران و حامیانش را محدود کرد و اهرمی در اختیار طرف‌های غربی قرار داد تا بدون نیاز به اجماع، ایران را تحت فشار قرار دهند.

3- نبود تضمین حقوقی
یکی از اهداف اصلی برجام، ایجاد گشایش اقتصادی از طریق رفع تحریم‌ها بود. با این حال، متن توافق نتوانست تضمین‌های حقوقی محکمی برای رفع کامل تحریم‌های یک‌جانبه آمریکا ارائه دهد. اگرچه قطعنامه 2231 تحریم‌های شورای امنیت را لغو کرد، تحریم‌های یک‌جانبه آمریکا همچنان مانع تجارت و سرمایه‌گذاری بین‌المللی با ایران شد. بانک‌ها و شرکت‌های اروپایی به دلیل ترس از تحریم‌های ثانویه آمریکا، از همکاری با ایران خودداری کردند. فقدان ‌بندی صریح در برجام که آمریکا را از اعمال تحریم‌های جدید در حوزه‌های غیرهسته‌ای منع کند، به طرف آمریکایی اجازه داد تا اهرم تحریم را حتی در بازه 1394 تا 1397 حفظ کند. این نقص نتیجه بی‌توجهی به جزئیات حقوقی در متن توافق و اعتماد بیش از حد به پایبندی طرف مقابل بود. اگر مذاکره‌کنندگان ایرانی بر تضمین‌های الزام‌آور برای رفع تحریم‌های یک‌جانبه و ایجاد مکانیسمی برای جبران خسارت در صورت نقض تعهدات اصرار می‌کردند، شاید اثرات اقتصادی برجام پایدارتر می‌شد.

4- شتابزدگی تهران برای عمل به تعهدات
ایران در اجرای تعهدات خود، ازجمله کاهش سطح غنی‌سازی اورانیوم از 20 درصد به 3.67 درصد، محدود کردن فعالیت تأسیسات نطنز و فردو و تحویل ذخایر اورانیوم غنی‌شده به کشور ثالث، شتابزدگی نشان داد و فوراً بار بتن را روی راکتور‌ها خالی کرد. این تعهدات به‌صورت یک‌جا و بدون دریافت تضمین‌های عینی از طرف مقابل اجرا شد. در مقابل، تعهدات طرف‌های غربی به‌ویژه آمریکا، عمدتاً نسیه و بدون ضمانت اجرایی بود. این عدم توازن و خوشبینی بیش از حد به طرف‌های غربی، تهران را در موضع ضعف قرار داد و پس از خروج آمریکا از برجام، امکان بازگشت سریع به شرایط پیش از توافق را دشوار کرد. اجرای گام‌به‌گام و مشروط تعهدات می‌توانست اهرم فشار ایران را حفظ کند و مانع از سوءاستفاده طرف مقابل شود.

5- استفاده از واژه «تعلیق» به جای «لغو»
یکی از خطا‌های فنی و متنی مهم در برجام، استفاده از واژه «تعلیق» به جای «لغو» در برخی بند‌های مربوط به رفع تحریم‌ها بود. این موضوع به طرف‌های غربی امکان داد تا با کمترین هزینه حقوقی، تحریم‌ها را بازگردانند. فقدان هماهنگی در تیم مذاکره‌کننده ایرانی و عدم حساسیت به جزئیات حقوقی، به طرف مقابل اجازه داد تا از این ابهام به نفع خود بهره‌برداری کند. نتیجه این خطا، کاهش اعتماد به پایداری رفع تحریم‌ها و تضعیف انتفاع اقتصادی ایران بود.

6- نگاه تک‌بعدی به مذاکرات و اقتصاد
دولت وقت ایران با تمرکز بیش از حد بر مذاکرات با 1+5، سایر گزینه‌های دیپلماتیک و اقتصادی را نادیده گرفت. این نگاه تک‌ساحتی که مشکلات اقتصادی کشور را صرفاً به رفع تحریم‌ها گره می‌زد، پیام ضعف به طرف‌های مذاکره‌کننده ارسال کرد. این رویکرد، طرف غربی را به این باور رساند که ایران گزینه‌ای جز پذیرش توافق، حتی با شرایط نامتوازن، ندارد. درنتیجه امتیازات بیشتری از ایران گرفته شد و تعهدات طرف مقابل به حداقل رسید. این خطای راهبردی با خروج آمریکا از برجام، اقتصاد ایران را در برابر فشار‌های حداکثری آسیب‌پذیرتر کرد. تنوع‌بخشی به شرکای اقتصادی و دیپلماتیک، مانند تقویت روابط با کشور‌های شرقی می‌توانست این آسیب‌پذیری را کاهش دهد.

7- فقدان تضمین تصویب توافق در کنگره
برجام به‌صورت یک توافق اجرایی در آمریکا امضا شد و نیازی به تصویب کنگره نداشت. این موضوع، امکان خروج آسان رئیس‌جمهور بعدی آمریکا (دونالد ترامپ) از توافق را فراهم کرد. البته کنگره آمریکا هم تابع الگوی دیپ‌استیت ایالات متحده است و نمی‌شود انتظار داشت که کنگره قطعاً می‌توانست ترمز ترامپ را بکشد؛ اما در بدبینانه‌ترین حالت می‌توانست سرعت تحولات را کمتر کند. در مقابل، قطعنامه 2231 شورای امنیت، به دلیل وجود مکانیسم ماشه، بار حقوقی سنگینی بر ایران تحمیل کرد. اگر مذاکره‌کنندگان ایرانی بر تصویب توافق در کنگره پافشاری می‌کردند، خروج یک‌جانبه آمریکا هزینه سیاسی و حقوقی بیشتری به همراه داشت.

8- حاشیه‌سازی‌های مذاکره‌کنندگان
رفتار‌ها و اظهارات برخی اعضای تیم مذاکره‌کننده ایرانی، مانند اظهارات غیرضروری درباره ضعف‌های دفاعی ایران یا رفتار‌های خارج از پروتکل دیپلماتیک، حاشیه‌هایی ایجاد کرد که به ضرر جایگاه ایران در مذاکرات تمام شد. این حاشیه‌سازی‌ها، به‌ویژه القای شتابزدگی برای رسیدن به توافق، به طرف مقابل این پیام را داد که ایران در موقعیت ضعف قرار دارد. عدم مدیریت هوشمندانه این حواشی، به‌ویژه در برابر رسانه‌های غربی، اعتماد عمومی داخلی را تضعیف کرد و به طرف مقابل امکان داد تا روایت مذاکرات را به نفع خود شکل دهد. تیم مذاکره‌کننده می‌توانست با رویکردی محتاطانه‌تر و مدیریت رسانه‌ای قوی‌تر، از این حواشی جلوگیری کند. آن‌ها برخی اوقات بیش از آنکه به بحث‌های فنی مذاکره بپردازند، با منتقدان خود جدل می‌کردند و فضای روانی جامعه را درگیر می‌کردند.

9- فقط رفع تحریم‌های هسته‌ای؟
برجام به‌طور خاص بر رفع تحریم‌های مرتبط با برنامه هسته‌ای تمرکز داشت، اما هیچ ‌بندی برای جلوگیری از اعمال تحریم‌های جدید در حوزه‌های غیرهسته‌ای، مانند برنامه موشکی، پیش‌بینی نکرد. موضوعی که باعث شده این روز‌ها تهران اشاره کند به اینکه آمریکا در صدد مذاکره برای کاهش برد موشکی ایران است. به علاوه، این نقص به آمریکا اجازه داد تا پس از برجام، تحریم‌های جدیدی را تحت عناوین غیرهسته‌ای اعمال کند که عملاً اثرات رفع تحریم‌های هسته‌ای را خنثی کرد.

10- دنده معکوس آژانس
نقش آژانس بین‌المللی انرژی اتمی به‌عنوان رکن فنی نظارت بر برجام، به دلیل نفوذ‌پذیری بسیار بالا و حتی سرقت اسناد محرمانه ایران، از دیگر مواردی است که برجام می‌توانست در جلوگیری از آن مؤثر باشد. گزارش‌های آژانس، به‌ویژه در دوره پسابرجام، تحت فشار سیاسی غرب، با واقعیت‌های فنی همخوانی نداشت. این موضوع ایران را در موضع دفاعی قرار داد و امکان سوءاستفاده از گزارش‌های آژانس برای حمله مستقیم اسرائیل و آمریکا به ایران و فعال‌سازی مکانیسم ماشه را فراهم کرد. تفکیک رکن فنی و سیاسی در نظارت بر توافق و تعریف سازوکار‌های نظارتی بی‌طرف می‌توانست این نقص را برطرف کند. بنابراین عدم اصرار بر استقلال آژانس یا ایجاد نهاد نظارتی جایگزین، یکی از خطا‌های مذاکراتی بود.

11- قهر با افکار عمومی داخلی
تیم مذاکره‌کننده ایرانی در اطلاع‌رسانی به افکار عمومی داخلی شفافیت کافی نداشت. کلی‌گویی‌هایی مانند «مذاکرات خوب پیش رفت» بدون ارائه جزئیات، اعتماد عمومی را تضعیف کرد و به رسانه‌های خارجی اجازه داد تا روایت خود را بر افکار عمومی ایران تحمیل کنند. فقدان یک استراتژی رسانه‌ای منسجم، به‌ویژه در برابر تهدیدات رسانه‌ای طرف مقابل، به تضعیف جایگاه ایران در داخل و خارج منجر شد. در طول پنج دور مذاکره تهران و واشنگتن تا پیش از چراغ سبز آمریکا به اسرائیل برای حمله به ایران، دونالد ترامپ بیش از بازی پشت میز، مشغول نمایش روی استیج بود. در عین حال انتظار افکار عمومی از مذاکره بالا رفت و این تصور ایجاد شد که تمام مسائل کشور با رفع تحریم از بین خواهد رفت.

12- بی‌توجهی به تغییرات سیاسی در آمریکا
برجام به شدت به شرایط سیاسی داخلی آمریکا وابسته بود، اما مذاکره‌کنندگان ایرانی پیش‌بینی کافی برای تغییرات احتمالی در دولت آمریکا نداشتند. امضای پیمان به‌صورت یک توافق اجرایی و نه یک معاهده الزام‌آور، به رئیس‌جمهور بعدی آمریکا اجازه داد تا به‌راحتی از آن خارج شود. این خطا نتیجه عدم توجه به تحولات سیاست داخلی آمریکا و خوش‌بینی به تداوم سیاست اوباما بود.

13- جای خالی کشور‌های غیرغربی در مذاکرات
تمرکز بیش از حد بر بلوک غرب و کم‌توجهی به نقش کشور‌های شرقی مانند چین و روسیه، یکی دیگر از خطا‌های راهبردی بود. این دو کشور، به‌عنوان اعضای 1+5، می‌توانستند به‌عنوان وزنه تعادل در برابر فشار‌های آمریکا و اروپا عمل کنند، اما نقش آن‌ها در مذاکرات به حاشیه رفت. تقویت همکاری با این کشور‌ها و استفاده از ظرفیت آن‌ها برای ایجاد توازن در مذاکرات می‌توانست اهرم فشار ایران را تقویت کند. این خطا نتیجه نگاه تک‌بعدی به غرب و نادیده گرفتن پتانسیل دیپلماتیک شرق بود.

14- خوش‌بینی افراطی
یکی از مهم‌ترین خطا‌های راهبردی تیم مذاکره‌کننده ایرانی در جریان تدوین و اجرای برجام، خوش‌بینی بیش از حد به طرف مقابل و نادیده گرفتن بدعهدی‌های بلوک غرب و ماهیت رئالیستی نظام بین‌الملل بود. مذاکره‌کنندگان این تصور را داشتند که امضای توافق یا حتی اقدامات نمادین مانند قدم زدن با وزیر امور خارجه آمریکا، به‌تنهایی می‌تواند گره مذاکرات را باز کند و به نتیجه خوشایندی منجر شود. این ساده‌انگاری در درک نیات طرف مقابل، ریشه در باور نادرست به حل‌وفصل تمام مسائل از طریق امضای یک سند یا نمایش دیپلماتیک داشت. چنین نگرشی، تیم ایرانی را از توجه به پیچیدگی‌های سیاسی و حقوقی مذاکرات غافل کرد و باعث شد تضمین‌های لازم برای پایبندی طرف مقابل به تعهداتش در نظر گرفته نشود.